李开盛：菲律宾是“一带一路”建设的特殊样本
作者：李开盛 日期：2022-06-02 浏览：721
编者按：本文系《“一带一路”国别研究报告·菲律宾卷》一书的前言，该书已由中国社会科学出版社2022年1月出版。菲律宾地处东南亚，是一个多民族群岛国家，面积29.97万平方公里，人口约1亿200万（2019年11月）。14世纪以前，菲律宾群岛上仅有诸多土著部落，并不存在现代意义上的国家。14世纪后期，在今菲律宾南部的苏禄群岛出现了菲律宾历史上第一个国家——苏禄苏丹国。1565年，菲律宾群岛沦为西班牙殖民地。1898年6月12日，宣布独立，但于同年美西战争后，又成为美国殖民地，直至1946年7月4日获得独立。菲律宾为发展中国家，也是世界的新兴市场之一，近年来经济发展较快但贫富差距很大。中国同菲律宾于1975年6月9日建交，建交以来双边关系总体发展顺利，但不时受到南海岛礁主权争端的影响。2005年，两国建立致力于和平与发展的战略性合作关系。2018年11月，习近平主席对菲进行国事访问期间，两国领导人一致决定建立全面战略合作关系。
当前菲律宾政府对中国的“一带一路”倡议表示了浓厚的兴趣。杜特尔特总统分别于2017、2019年前来中国参加“一带一路”国际合作高峰论坛，双方也达成了多项合作协议。在“一带一路”建设过程中，菲律宾也扮演着十分重要而特殊的作用。这是因为，“一带一路”倡议推行七年来，积累了许多的经验与教训，其项目建设以及整个倡议的成败，受到各方面的因素的影响。菲律宾作为一个在政治、经济、文化、社会等方面均明显不同于中国的国家，又是东盟成员、美国盟友和“一带一路”建设的重要伙伴，相关影响因素均可以在菲律宾找到。从这个意义上讲，菲律宾确实是观察、推进“一带一路”建设的特殊样本，对于我们思考今后“一带一路”的进一步发展具有重要意义。一是中国经济发展经验与当地国情的契合程度。“一带一路”倡议强调基础设施建设，致力于以产业园的方式推动中国与当地的产能合作，这些都体现了中国在改革开放四十多年中积累下的经验，对于后发的发展中国家确实具有重要的借鉴意义。但是，其他国家能否接受、适应并学好这些经验，与当地的国情紧密相关。菲律宾恰恰是一个与中国在政治、经济和社会制度等方面极其不同的国家。菲律宾尽管地处东方的亚洲，但作为美国的前殖民地以及按美国模板打造出来的国家，其国情的许多方面更加类似于西方而非东方。但与此同时，菲律宾的一些领导人，典型的如当前总统杜特尔特以及2001至2010年担任总统的阿罗约，又十分重视中国的经济发展经验，愿意与中国在这方面开展合作。正因如此，杜特尔特上台后即在全国开展“大建特建”计划，强调引进外资。但其政策能否在多大程度上改变菲律宾在经济发展的原有道路与模式，还有待观察。面对发展落后的现象与西方发展理念交相充斥的菲律宾国情，“一带一路”建设如何去调整、适应，仍然还需要探索。二是对当地营商环境的适应。营商环境是决定一个项目与企业在当地成败的重要外部因素，对于中国企业来说，已经习惯在一个快节奏、日益规范化的中式经营环境中去运作，在走出去的过程中往往有水土不服的问题。特别是在一些法律规定比较繁琐、办事程序又较为缓慢的国家，中国企业往往特别不适应。而菲律宾在这方面就体现出与中国较大的差异。从世界银行发布的《营商环境报告》来看，菲律宾的排名是比较落后的。2020年较前有很大进步，也只是从124名上升到了95名，特别是在开办企业、获得信贷、执行合同等项的排名都在130名以外。另外，尽管受美国影响，菲律宾也是一个有着较强民族主义情绪的国家，在不少领域对外资设置了40%的投资比例限制，这对于那些一心想要掌控项目与企业主导权的中国企业来说不是一个好消息，有些就不得不求助于当地合作伙伴，如在不突破40%限制的前提下多找几家当地合作方，从而保持多数股份与控制权。沿带沿路国家往往是发展中国家，营商环境有待改善是很自然的事，但中企走出去首先要必须学会并适应当地的营商环境，在自己的目标、经营习惯与当地环境之间取得合理的平衡。三是当地政府的更替。“一带一路”倡议视政策沟通为五通之一，当地国家的政府的支持至关重要。在不少国家，其政府会因选举而出现定期的更替，其对华政策包括对“一带一路”倡议的态度很容易因此而发生变化。特别是在那些竞争激烈的两党制国家，其内外政策往往因政府更迭而出现一百八十度的大转变，“一带一路”建设也因此而可能出现过山车式的变化。菲律宾就是一个典型。自1986年马科斯垮台以来，为了防止独裁重演，菲律宾现行宪法规定总统任期六年、不能连任，同一领导人连续执政的可能性就没有了。由于菲律宾政党体制较弱，同一政党想换一领导人继续执政也不太可能，因此政策六年一变就成了常态。阿基诺三世政府时期，由于菲律宾发起所谓南海仲裁案，双边关系跌至谷底，自然谈不上参加中国倡导的“一带一路”。杜特尔特上台，不但表态“搁置”仲裁裁决，而且主动对接中国的“一带一路”建设，积极学习中国的发展经验。但是，杜特尔特的任期到2022年截止，如果下一任领导人不延续杜特尔特的对华政策，“一带一路”倡议在菲律宾的前景将蒙上一层阴影。因此，如何更好地与当地国不同党派打交道，使参与“一带一路”建设成为东道国的跨党派共识，中国还有很多工作要做。四是贪腐问题的影响。中国政府一直致力于打击企业的海外腐败行为，2017年的第一届“一带一路”国际合作高峰论坛提出要建设“廉洁之路”。但是，由于海外经营环境的复杂、一些个别企业急功近利以及国际合作监管的缺失，有些“一带一路”项目还是会被卷入到当地的腐败丑闻之中，从而对“一带一路”的信誉造成重大影响，甚至直接影响到相关项目在当地的开展。菲律宾历来腐败问题突出，这方面的风险也比较大。在阿罗约政府时期，就有不少中资企业参与项目被卷入当地官员的贪腐丑闻，从而导致项目受挫。当前杜特尔特政府厉行反腐，加上“一带一路”项目建设逐步规范，目前尚未有这方面大的丑闻传出。但是，考虑到菲律宾的腐败文化与运作方式根深蒂固，对这方面的防范与监管绝不可以掉以轻心。两国之间如何在中国开展的腐败预防与打击方面进行深入的合作，如何避免一些纯粹的法律事件被当地的反政府人士与媒体进行“政治化”的炒作，还有很大的改进空间。五是当地非政府组织的影响。企业是“一带一路”倡议在东道国落地生根的主要执行者，也是各种机遇、矛盾与挑战的聚焦点。一旦一个项目破土动工，很可能就要涉及劳工、环境、土地拆迁等问题。对于这些问题，国内已经有一套成熟的处理机制，中国企业也已经适应。一旦到了国外，问题依旧但所带来的挑战与所处理的方式可能就完全不同，这是因为许多沿带沿路国家受西方体制的影响，存在较为强大的非政府组织，而劳工、环境、土地等都是它们所集中关注的议题。即使相关项目对于东道国以及当地来说，在整体上和长期内有着确实可行的长远好处，但这些非政府组织及其所代表的利益群体可能从他们的视角提出不同的看法，并常以弱者的身份出现，通过媒体、社会活动甚至是政治抗议来博得同情和阻碍项目的正常进行。许多东道国的政府能够较为妥善地处理这些问题，但有些行政能力较弱的政府却不一定应对得了。而且，有些东道国家内部政治形势复杂，这些非政府组织卷入其中后，往往成为该国各派系间政治斗争的重要工具，而“一带一路”项目与形象也往往因此受到波及和损失。因此，如何处理好非政府组织的影响，不但是“一带一路”企业要特别关注的问题，也应成为中国从“一带一路”整体角度需要加以认真处理的因素。六是美国的影响。自从中国提出“一带一路”倡议以来，美国出于压制中国崛起的需要，对“一带一路”倡议进行了各种抹黑和打压，其影响手段多种多样：一是利用自己在国际舆论上的主导权制造“债务陷阱”等不实谬论，在相关国家中制造恐慌；二是利用自己在相关国家的政治影响，甚至直接施加外交压力，对“一带一路”倡议项目进行抵制；三是自己联合相关国家推出诸如“蓝点网络”等计划，名义上响应发展中国家基础设施建设的需求，实际上旨求破坏或抵消中国的影响。尽管“一带一路”倡议确实符合许多发展中国家的需要，但由于有全球霸权优势，加上其一些盟友、相关地缘政治势力的合谋与推动，美国确实对中国“一带一路”倡议推进造成了不小的干扰。菲律宾作为美国的盟友，而且是在政治制度、意识形态与社会生活等方面深受美国影响的国家，是美国重点要影响的一个国家。在杜特尔特的治下，美国虽然未能对政府层面的中菲经济合作造成明显的破坏，但在美国影响下的一些精英舆论以及政治反对派，始终对中国的“一带一路”倡议以及杜特尔特的合作政策持怀疑态度，一些项目的进程也因此而受到不同程度的干扰。中国不必要去与美国进行影响力的竞争，但面对美国在第三方对中国利益与“一带一路”倡议的干扰，却必须要出台相应的反制措施。而这可能正是中国对菲关系中的薄弱之处。以上因素决定了我们有必要从“一带一路”的视角与需要出发，对菲律宾进行更加深入的研究。当前不少文献对菲律宾各方面的情况进行了梳理与介绍，但结合“一带一路”建设需要，从便于政府决策、企业经营以及社会了解的角度对菲律宾进行深入剖析的综合性成果还不多。基于此，上海社会科学院王振副院长领衔的国家社科基金重大专项课题“一带一路”国别研究决定将菲律宾列入第二阶段研究的国家之一，并委托笔者承担这一子课题的具体组织工作。在此，要特别感谢王振副院长在组织“一带一路”国别研究方面的远见卓识，并付出巨大努力组织院内跨所、跨学科力量支持这一研究。正因为有了这些力量的整合，本书对菲律宾的研究才得以真正体现跨学科的视角。另外，还要特别感谢上海社会科学院智库建设处王震副处长在课题组织、协调中付出的辛勤工作，以及来自上海社会科学院各研究所、“一带一路”信息研究中心以及国内各高校、研究机构各位同仁的加盟与支持。本人所在的上海社会科学院国际问题研究所王健所长、余建华副所长以及各位同事也为本书的研究进行提供了宝贵的支持。最后，要特别感谢中国社会科学出版社的赵丽编辑，正是她的认真负责与辛勤劳动才使本书得以出版。本书从立项到完成写作仅用了不到一年的时间，由于时间仓促错漏在所难免，期待各位读者批评指正。希望本书的出版，能够有助于大家进一步了解菲律宾，为“一带一路”建设在菲律宾的深入发展以及中菲关系实现互利共赢尽自己的绵薄之力。
