【摘 要】 过去二十年，国家功能的失效和衰退问题被视为安全和发展援助领域的重大挑战。20 世纪 60 年代的民主化、现代化危机和 80 年代末大量的内战冲突使失败国家进入政策视野。脆弱国家概念则由发展援助机构提出和推广使用。20 世纪 90 年代末对发展—安全联结的热烈讨论，使脆弱国家框架开始纳入安全维度。作为国家机制衰败的极端表现，失败国家也出现被并入内涵更大、更易被接受的脆弱国家概念的趋向，特别是在发展、人道主义援助与建设和平领域。不论失败国家还是脆弱国家，都加大了西方干预的可能性，存在很多问题和改进的空间，尤其要打破两个概念背后所蕴含的西方中心主义迷恋，真正地关注当地。
【关键词】 失败国家; 脆弱国家;安全;发展援助;政策演变
【作者简介】 李因才，上海社会科学院国际问题研究所副研究员。
来源：教学与研究2021年第三期
本文系国家社科基金重点项目中国特色国际组织外交的理论与实践创新研究（项目号;20AZD099）的阶段性成果，同时得到上海社会科学院 2020 年院招标课题疫情冲击下中非安全合作的空间与路径选择的资助。感谢《教学与研究》审稿专家对本文提出的建设性意见。文责自负。
地区局势彼此间的联动，创造了一个罗西瑙所称的遥远的近邻（distant proximities）为特征的紧缩的全球化世界。全球化的力量强势向下渗透，局部和地方的问题则扩散至全球。在这一背景下，国家内部的治理问题日益成为全球性的挑战。从 20 世纪 90 年代的波黑危机、2001 年的9·11事件，到 2011 年的利比亚冲突以及至今困扰国际社会的索马里海盗问题、也内和叙利亚危机，由于国家能力不足导致的内部冲突、社会动荡、人道主义危机，不断涌现，并为毒品、武器贸易或恐怖主义等非法活动提供避风港。脆弱国家的内部压力传导到周边和地区，内部危机的外溢又酿成更严重的地区和国际安全议题。
到 2030 年，全球 60%以上的贫困人口将生活在脆弱环境。脆弱性源于多种因素，包括贫穷、政府能力萎缩、糟糕的公共服务、经济排斥和边缘化等。在经济动荡、法治薄弱、无力提供基本公共设施和公共服务的地方，政治动荡、对平民施暴和普遍的犯罪网络也如影随形。环境灾害、气候变化和流离失所，加剧了当地的脆弱性。 针对这类国家，传统的干预措施不再可行，必须创新办法，把更广泛的安全、治理和外部援助结合起来。
过去二十年，越来越多的研究关注国家功能的失效和衰退，把它看作安全和发展援助领域的一项重大挑战。很多概念用来描述这类国家，如准国家（quasi一state）、 失败国家（failed state）、 脆弱国家（fragile state）、 崩溃国家（collapsed state）、 弱国家（weak state）、 危机国家（crisis states）、软国家（soft state）、 无国家社会 （stateless societies）、 阴影国家（shadow state） 等。与此相关的概念也被使用，诸如脆弱（vulnerable）国家、不稳定 （unstable）国家、不安全 （insecure）国家、分裂（fragmented）国家、破碎（broken）国家以及军阀（warlord）国家、缺位国家（absent state）、跛足的利维坦（lame Leviathan）、冲突影响国家（conflict一affected states）等等。不同概念有不同的关注重点，比如跛足的利维坦或准国家 关注主权和国际承认问题，脆弱国家和 弱国家 聚焦公共品供给能力，叛变政权（renegade regimes）和流氓国家（rogue states）则关注国家行为。其中，两个概念用的比较普遍，也最有代表性∶ 一个是失败国家，一个是脆弱国家。两者具有不同的政策内涵、不同的关注重点。较之脆弱国家，失败国家这一概念出现较早，在学术和政策层面的影响也曾经较大，但在过去二十年里，两个概念出现此起彼消的变化。这种变化反映了国际社会对这类国家认知上的转变，同时也充分彰显出国际社会在安全和发展领域的政策变迁。
一、失败国家的概念发展与政策演变
20 世纪 60 年代，在反殖民主义大潮的冲击下，一大批国家赢得主权独立，但殖民大国的匆忙撤离留下的权力真空，也刺激了内战和冲突数量的增长。这一时期，对发展中国家的比较政治研究开始兴盛，研究议题之一是考察西式的民主化、现代化在全球的推进及其不同影响。一些国家由于水十不服，出现民主崩溃、社会失序，它们被纳入了研究视野。1968 年，享廷顿在《变革社会中的政治秩序》一书中，分析了政治现代化之下一些发展中国家的政治衰朽现象。在亨廷顿看来，政治衰朽根源在于这些国家的制度能力不足，本质上缺乏政治上的共同体和有效能的、有权威的、合法的政府。同年，冈纳·梅尔达尔在 《亚洲戏剧》一书中引入软国家一词，用来描述南亚乃至多数发展中国家普遍存在的一种社会散漫无纪律、不服从任何权威的现象，认为由于根本不存在或者缺乏公民义务，国家陷入立法、执法困境，政策难以推行。
随着冷战两极格局的瓦解，两大集团刻意压制的发展中国家的内部矛盾开始发酵，一些国家出现严重的政治衰退、经济崩溃和内部冲突。1982 年，政治学家罗伯特·杰克逊和卡尔·罗斯伯格合作发表的一篇论文，较早探讨了非洲广泛存在的弱国家。这类国家无法有效行使控制权，与韦伯对国家的经典定义相去甚远，只具有法律意义上的国家躯壳。1986—1987 年，杰克逊又发表了两篇文章，进一步指出非洲国家的主权是外部赋予而非内生的，因而是一种消极主权，是高度包容的国际法和政治制度的法律产物，这种国际法和政治制度是 20 世纪自决的反殖民主义意识形态的一种表现。杰克逊将这类国家称为准国家。1988 年，米格代尔提出在第三世界存在一种强社会束缚下的弱国家现象，他悲观地认为弱国家和强社会之间的结构性关系难以改变，社会中碎片化的社会控制削弱国家，而弱国家的政治和行政反过来强化社会中的碎片化社会控制。因而强社会弱国家将顽固地纠缠在一起，相互强化，很难走出这种困局。
20 世纪 80 年代末到 90 年初，从非洲到亚洲到拉美到欧洲，内战、冲突急剧升温，甚至出现了部分国家的解体。纳米比亚、阿富汗、尼加拉瓜、柬埔寨、卢旺达、安哥拉、利比里亚、莫桑比克、塞拉利昂、东帝汶、刚果 （金）、索马里、前南斯拉夫等地都爆发了内战或冲突，卢旺达、科索沃等地还发生了惨绝人寰的种族大屠杀。1994 年 4 月到 6 月中旬，短短两个多月的卢旺达种族大屠杀，造成多达 80—100 万人死亡，两大种族之间的血腥复仇还席卷乌干达、刚果（金）等邻国。国内冲突的蔓延及其对国际社会的巨大冲击，导致失败国家逐渐成为西方世界外交政策分析的主流话语。1993 年，赫尔曼和莱特纳在《外交政策》发表拯救失败国家 一文，主张不能任由这类国家溃烂下去，应恢复一战之后的托管制，由联合国接管和治理。1994 年，卡普兰在 《大西洋月刊》刊发文章即将到来的无政府状态，认为西非国家的失败和黑暗阴影捋蔓延全球。两篇文章都缺乏对这类国家治理机制的深入细致研究，不过成功地吸引了学术和政策层面的关注。两篇文章代表着美欧知识界对这类国家认知变化的双重趋向∶ 第一，污名化趋向，将内部治理问题放大，简单粗暴地斥为彻底失去功能、自身无法修复的失败国家，必须采取外部的干预;第二，安全化趋向，捋内部问题外化为可能威胁国际和地区稳定的安全议题，国际社会的干预既是提供协助，也是出于自身的安全考虑。
2001 年9·11事件的爆发，使污名化和安全化策略大获成功。这一策略指责国家的失败导致更多的人诉诸激进暴力，并吸引外部的激进组织和叛乱分子进入，该国因而成为恐怖主义和激进意识形态的滋生地、策源地和避风港，威胁地区和全球安全。恐怖主义与失败国家的捆绑，为将后者列入安全议程提供了确凿的理由。9·11事件之后，应对失败国家迅速上升为西方国家的官方政策，甚至捋其视为首要挑战。2002 年美国国家安全战略报告明确指出，当前对美国的威胁越来越多来自失败中的国家，而非那些想要征服我们的国家。2003 年欧洲理事会的《欧洲安全战略》将国家失败列为五种主要威胁之一，认为治理不善——腐败、滥用权力、制度薄弱和缺乏问责能力——以及国内冲突从内部腐蚀国家…….国家失灵……破坏全球治理，加剧地区不稳定. 联合国也重新界定了安全威胁，时任秘书长科菲·安南在演讲中声称这些国家不仅对自己的人民，对邻国，实际也对全球构成威胁。9·11事件重塑了主要国家特别是美国的外交政策，一项新的外交和国防政策—— 反恐战争 ——就是为了应对来自失败国家的恐怖主义威胁而制定的。在政策层面高度关注的同时，20 世纪 90 年代中后期开始，学术层面的研究也渐趋深入精细。扎特曼在 1995 年主编的著作中，捋国家崩溃定义为国家本身作为合法的、有效秩序的消失，包括国家机制崩溃和社会瓦解的双重进程。1994 年，美国政府成立并资助了国家失败特别研究组，由社会科学家、数据收集专家和统计方法顾问组成。研究团队对国家失败提出了具体的测量标准;如果一国在给定年份经历了革命战争 、种族战争、敌对或破坏性的政体转型以及种族灭绝和 （或）政治清洗，就属于国家失败。根据这一界定，项目发现 1955—1998 年共发生了 136 起国家失败事件。不过，这项研究只简单区分了失败国家和非失败国家，而且仅捋四种状况视为国家失败的表现。罗特伯格认为这种非此即彼的二分法不够准确，也不能为政策分析提供有益指导。他指出，国家失败具有阶段性特征，具体可分为四个阶段∶ 脆弱、衰退、失败和崩溃。罗特伯格认为，如果暴力水平由于小规模冲突、敌意或直接的内战而急剧升级，国家就被归于崩溃。虽然不是所有的内战都会导致国家失败，但随着暴力的升级、国民安全的下降，国家失败的风险就上升。因此，国家失败是一种进程，呈现阶段性的发展变化。
由于美国对伊拉克和阿富汗的军事行动渐失人心，20 世纪 90 年代全球蔓延的动荡和冲突也呈现收缩态势，失败国家作为一种概念和政策框架逐渐失去了光彩。不过，随着伊拉克和阿富汗的重建和稳定问题凸显，失败国家获得学术和政策研究新的增长点，大批关注重建和稳定的研究著述涌现。与此同时，国家内部危机的外部扩散问题依然存在并呈现周期性起伏，2011 年以来中东北非地区的政权更迭特别是利比亚、也内持续的高强度军事冲突，非洲萨赫勒地带居高不下的安全态势，阿富汗和伊拉克安全形势的逆转和恶化，都对周边和国际社会构成持久的挑战，因此这类国家一直是安全研究的关注焦点。
二、脆弱国家的概念发展与政策演变
与安全和外交系统青睐失败国家 不同，发展援助机构更喜欢使用脆弱国家一词。后者用来描述国家机构的合法性、权威性流失，能力急剧下降、失能或碎片化。 这一概念由发展援助机构提出和推广使用。20 世纪 90 年代，随着失败国家概念的兴起，援助机构和国际组织也开始关注国家的脆弱性问题。1993 年 4 月，联合国社会发展研究所首次召开相关主题的讲习班，开发计划署大约同一时间设立了主题为联结复兴与发展∶ 管理振兴战乱社会的援助项目。20 世纪 90 年代末，主要援助方围绕援助效果议题，出台有关融资发展的蒙特雷共识等政策文件，决定基于受援方的国家能力，有选择地分配资源，以确保发展援助的有效性。不过，一些急需援助的国家由于能力薄弱或处于危机之中无法达到标准，导致它们更难得到及时援助，这旋即引发激烈批评。
针对这一缺陷，2002 年世界银行启动名为重压下的低收入国家（LICUS）的新项目，专内用于应对受战争、暴力和政治混乱影响的受援国的具体挑战。世界银行内部的两个独立机构——脆弱国家股、冲突预防和重建股——在研发编制该项目的国家标准中促成了有关援助流向的讨论和重新定位，援助从注重效率转向强调国家建设与和平建设，以增强外援的有效性。重压下的低收入国家项目主要依赖世行的统计分析工具—— 国家政策和机构评估（CPIA）。该统计分经济管理、结构性政策、社会包容和公平政策、公共部内管理和制度四方面，共 16 项指标，被评估国得分在 3 2 及以下的划归重压下的低收入国家。这为脆弱国家的讨论确立了定义和框架。与此同时，主要援助机构经济合作与发展组织的发展援助委员会、世界银行、开发计划署和欧共体等，也就脆弱国家的定义和面临的挑战形成更多共识。
从 2003 年开始，越来越多的研究机构和分析人士参与政策讨论，为脆弱国家议题提供理论基础和评价标准。美国的和平基金会、布鲁金斯学会、兰德公司、对外关系委员会、胡佛研究所、战略与国际研究中心; 欧洲的海外发展研究所、更安全世界研究中心等在其中发挥了积极作用。在主要援助方、研究机构、政府部内的共同推动下，脆弱国家议程在 21世纪头十年备受关注。一些有关脆弱国家和国家脆弱性的排名纷纷出台。其中经合组织、和平基金会、世界银行的年度报告影响较大。经合组织起步较早，早在 2003 年，经合组织就设 立了困难伙伴关系的学习和咨询进程（LAP），后来更名为脆弱国家集团，从 2005 年起持续发布年度《脆弱国家报告》（后改为《国家脆弱性报告》）。
世界银行的脆弱情势协调清单主要依据两项指标∶ CPIA 数据是否低于 3 2，过去三年是否存在联合国或地区组织的维和或建设和平特派团。多数脆弱国家的排名从多个维度综合考量。经合组织的《国家脆弱性报告》包括经济、环境、政治、安全和社会五个维度。系统性和平中心发布的冲突、治理和国家脆弱性全球报告，有安全、政治、经济和社会四个构成指标，每个指标又从合法性和有效性两方面考量。美国《外交政策》与和平基金会共同编制的脆弱国家指数，包括内聚力、经济、政治、社会四个维度，每个维度细分三项考察指标，共计 12 组指标。由于考察维度多，数据来源也相对复杂，通常包括一些国际组织和机构的发展指数，如联合国开发署的人类发展指数、世界银行的 CPIA、世界银行的世界治理指数、自由之家指数、人权报告;一些重要的统计数据如国际货币基金组织的经济数据、Major MEPV 数据、透明国际数据、国际危机组织的国家报告等。有些指数相对聚焦，比如经济与和平研究所发布的全球和平指数，主要依据一国的消极和平指数排序，考察维度有三个∶ 尚未平息的国内和国际冲突、国内和谐或动乱程度以及军事化水平。
发展援助机构之所以关注脆弱国家，出于两方面的原因。一方面，脆弱国家吸收了绝大多数的发展援助。经合组织 2016 年的报告指出，2002—2014 年，流入脆弱国家的资金总额增长了 206%，包括官方发展援助、外国直接投资和汇款，总额超过 2 04 万亿美元。2011—2014 年，官方发展援助总额的 64%流入这些国家。2016年，用于经合组织认定的 58 个脆弱国家和地区的专项资金 682 亿美元，占资金总额的 65 5%，远高于 67 个其他发展中国家的 358 亿。2014—2016 年，对脆弱国家的官方发展援助增加了14. 4%，即 86 亿美元，也比非脆弱国家高出很多。但另一方面，巨额的援助投进去，效果并不明显，脆弱国家的发展指数依然低位徘徊，这构成了发展援助领域的最大挑战。目前超过 16亿人——即世界人口的 22%，生活在脆弱国家。到 2050 年，这一数字预计将上升到 30 亿——即全球人口的 32%。2015 年，72 8%的极端贫困人口集中在 58 个脆弱国家和地区，并可能继续增长。脆弱和受冲突影响的国家只有 16%达到了千年发展目标，远低于其他发展中国家，尤其那些涉及儿童死亡率、孕产妇健康和环境可持续性的指标。1990—2015 年，没有一个受冲突影响的国家实现五岁以下儿童死亡率降低三分之二的目标。
三、失败国家和脆弱国家的合流
失败国家的概念发展主要源于安全防范，而脆弱国家主要成型于发展援助领域，以有效援助为主要考量。失败国家关注内部问题的外部性即对地区和全球的不安全扩散，脆弱国家则聚焦国家内部的能力衰退，对外部性关注次之。两个概念具有不同的侧重点和政策框架。
然而，20 世纪 90 年代末对发展—安全联结的热烈讨论，使脆弱国家概念的主要提出者——世界银行和经合组织渐趋将安全与发展统筹安排。2000 年商定千年发展目标以来，国际社会衡量发展的思路出现变化，越发看重减贫与预防冲突的相关性，衡量的标准也从单纯关注发展成果转向关注与发展密切相关的因素。经合组织早前的报告（2005—2007年）主要依据世界银行的 CPIA 指数编制，2009 年的榜单则参照了布鲁金斯学会和卡尔顿大学开发的另外两个指数———发展中国家的国家虚弱性指数和国家外交政策指数。这两个指数都偏重安全，这样，安全维度开始被纳入经合组织的年度报告。 世界银行的《2011 年世界发展报告》承认，不安全和冲突是发展面临的重大挑战，会阻碍和限制发展。2015 年 9 月，2030 可持续发展议程在联合国大会获得通过，和平安全被列入该议程第 16 项发展目标，发展与安全的深度融合在政策层面出现重大突破。2016 年，经合组织的年度脆弱性报告专内以理解暴力为副标题，探讨暴力冲突对发展的影响。这显示脆弱国家在发展与安全关联方面，部分承袭了失败国家的理论框架并向后者靠拢。
这种靠拢有更深层原因。首先，考虑到发展—安全密不可分，发展援助机构现在积极从事冲突预防、冲突转型和冲突后重建工作。研究证实，在冲突爆发之前采取措施预防和遏制，所费资源更少、更有效。 欧洲国家长期在发展政策领域居主导地位，但中东北非阿拉伯之春的戏剧性演变，这一地区不稳定对欧洲国家在恐怖主义威胁、移民和犯罪方面的外溢效应，加深了欧洲决策者对内外安全相互依存的认识。因此，更加公开地参与脆弱国家的安全事务，符合打击恐怖主 义、控制移民、遏制人口贩运和打击犯罪集团的内部议程。这样，发展政策出现明显的安全化趋向。与此同时，西方国防和外交政策人士也对以前很少关注的地区产生了广泛兴趣，特别是新兴经济体持续加大这些地区的投资、对美欧的存在构成某种挑战的背景下。更重要的是，在伊拉克和阿富汗大规模的军事干预并未带来许诺的民主制，长期无法退出反而催生了干预疲劳。另一方面，安全议程的推进无法和这些国家的建设和发展相脱离，安全政策和发展政策两者都难以自主运行。在促进民主、善政和人权，谋求他们 发展和我们安全的共同议程上，发展援助机构与安全外交机构不同寻常地形成了共识。
其次，冷战结束以来，人的安全人的发展和具有保护责任的主权汶些观念的引入，导致安全议程重心出现了从国家向人的重大转变。1994 年的《人类发展报告》首次提出人的安全概念，报告认为。安全概念长期以来被狭隘地解释为不受外来侵略的领十安全。或在外交政策中保护国家利益的安全，或全球安全不受核浩劫的安全。人的安全 重视个体的安全，个体的安全优先干国家安全。尽管两种关注之间存在冲突，长期看却相辅相成∶ 稳定而有效的国家是人的发展和人的安全的先决条件; 一个不能为其公民提供发展和安全的国家，既不强大也不稳定，而是脆弱失能的，相较之下，失败国家内涵较窄，且包含贬义羞辱色彩。第一，失败一词既不准确又充满了歧视，它无视国家内部治理的差异，以点名羞辱的方式彻底否定这类国家的功能性存在; 第二，这-一概念是安全化和政治化操作的结果。它将被点名国家视为动荡、冲实、 人道主 义灾难和恐怖主 义的温床，为西方国家的军事干预提供了借口;第三，这一概念采用简单的二分法，在可挽救的国家和无力救助的国家一间 人为设置了界限， 导致一些国家难以得到外界的关注和帮助， 在政策层面引发巨大灾难。与之相比，脆弱国家较为温和，更容易得到认可和接受，特别是在发展、 人道主 义援助与建设和平领域。不少受援方包括非盟、东盟等机构，也认可这一概念。更重要的是，脆弱国家概念的内涵更宽，可以涵盖作为国家机制衰败的极端表现的失败国家概念。在这种背景下，一些研究机构和智库放弃原先的失败国家话语，转而使用脆弱国家。
不过，援助方所建立的话语框架、采取的援助战略，仍与受援方的期望相差甚远。正是基于 脆弱国家由发达国家而非发展中国家界定和归类这一局限， 2010 年，一些受冲突影响或转型国家，从经合组织推动设立的和平建设与国家建设国际对话论坛中独立 出来，组成了 g7＋集团。日前有 20 个成员国;阿富汗、布隆迪、中非共和国、乍得、科摩罗、科特迪瓦、刚果民主共和国、几内亚、几内亚比绍、海地、利比里亚、巴布亚新几内亚、圣多美普林西比、塞拉利昂、索马里、所罗由群岛、南苏丹、东帝汶、多哥和也内。总部设在东帝汶首都帝力。尽管 g7＋集团还在使用脆弱国家，但在概念的界定、脆弱根源、政策应对等方面，努力形成自己的理论框架。具体而言，主要做出两方面的努力;第一，试图从自己的观点、价值观和利益出发重新框定 脆弱，改变受援方的矮化、歪曲形象和不平等地位，与援助方的概念框架形成规范竞争; 第二，凝聚共识， 形成集体行动，在政策倡议、议程设定、政策制定和实施等方面影响援助方。g7＋ 成立后，在 2030 可持续发展议程设置特别是特安全纳入发展目标、推动脆弱国家之间的合作等方面已经发挥了重要作用。
四、失败国家和脆弱国家概念的问题与挑战
两个概念抓住了发展中世界一些国家的病症，但不论失败国家还是脆弱国家，两者都存在诸多问题。作为一种政策标签，它们加大了西方干预的可能性，是新殖民主 义或后现代帝国主 义的发展;两者体现了西方国家对自我道路的偏执和中心主义，是目的性的、非历史性的，反映了西方对有效国家构成要素的偏见; 由此产生了狭险的、单一的政策处方。对受援国的作用有限甚至适得其反。
如何衡量国家的 脆弱乃至 失败，也纷纪复 杂。难以沃成共识。大多数学者试图将一般假设和特定标准相结合，关注国家脆弱性的某些维度。有的捋冲突、暴力的蔓延、难民和流离失所人数的增加等数字作为衡量指标。◎ 有的强调国家能力， 关注公共品的有效供给能力，如罗特伯格将其定义为在现代世界中不再有能力或愿意履行民族国家基本职能的政体。有的强调国家的整合与制度化水平，尤其是国家对暴力的垄断水平。有的强调国家与社会之间的动态关系，侧重国家的社会基础与政权合法性。
目前对这类国家的研究中 。 有两种趋势导致概念变得复 杂模糊∶ 一是降低国家的主体作用。强调国家只是多层面主体的一部分，如经合组织捋脆弱性描述为国家、系统和/或社区在管理。吸收或减轻风险方面的能力不足。◎ 另一趋势是考察的范围越来越庞杂，尽管此举有助于综合平衡地做出评估，但也造成概念的负载过多。比如和平基金会与经合组织的两份报告采用的分指标都超过 150 个。在政治、安全维度之外，社会、经济、环境等维度的纳入，导致脆弱国家与欠发达等其他概念的区别日益模糊。经合组织表示，当国家机构缺乏政治意愿和/或能力来提供减贫、发展和保障其人民的安全和人权所需的基本职能时，国家是脆弱的。这一定义几乎适用于多数贫穷国家。
实际上。国家能力的强弱并非泾渭分明， 只是程度 上的差异——从名 义 上不复存在、 不能向任何人提供保护或福利的国家，到能够向大多数公民提供大多数公共品的国家。当 国家不再发挥最基本功能，国家就崩溃或失效了。与此同时，国家能力不均衡地分布在不同的功能领域。美国的外交能力较强，国内政策的影响力却相对较弱。埃塞俄比亚在发展经济方面表现突出， 但面对族群冲突则有些束手无策。有些国家可能合法地垄断暴力工具，有效控制边界和领十、确保一定程度的公共秩序，但影响范围只及首都;有些国家在安全、政治、经济。社会各功能领域运转良好，却无法获得外部承认。有些国家则可能在几乎所有的领域陷入危机，如索马里。由于现代国家早已超越守夜人的角色，在日益广泛的领域发挥作用，因此对国家能力强弱的衡量需要区分不同的功能领域，确定核心功能。在福山看来，国家的最低职能包括国防、法律与秩序、维护财产权、宏观调控。公共卫生 以及济贫赈灾等。即便这些职能领域，也可依重要性做出排序。此外，不同领域重要性的排序也会出现变化，比如在 18 世纪，经济领域的职能并不被看重，当下却成为衡量政权绩效的重要依据。因此，对这类国家的研究还有不少拓展的空间，尤其需要结合具体领域和具体情境，做更为深入和专业化的考察。
与此同时，对这类国家的研究必须打破传统国家的思维局限，打破两个概念背后所蕴含的西方中心主义迷恋。马克斯·韦伯对国家的经典定义被反复引用，国家是一种在给定范围的领十内 （成功地） 垄断了武力合法使用权的人类共同体。根据这一定 义，国家机构被视为秩序和安全的天然供给方， 非国家实体则是不稳定、混乱和不安全的根源。不讨。这一定 义 在撒哈拉上以南非洲地区面临曰大挑战∶ 多数国家不但无法垄断暴力，安全职能也多由非正式安全机制承担。民兵、舍长、猎人协会、巴卡西男孩（Bakassi boys）、义务警员、宗教警察等，这些非国家行为体在正式的安全机制之外，为特定社群或特定地区提供某种程度的安全与保护。经合组织的报告估计高达 80%的司法和安全服务由非国家行为体供给。国家和非国家行为体错位并存或交织重叠，构成某种混合秩序，这种混合秩序的广泛存在很显然超越了传统的国家概念框架。
20 世纪 80 年代以来，不少研究关注国家相对于社会的自主性，视其为国家提升能力从而走出脆弱和衰退阴影的重要途径。对此，米格代尔并不认同第三世界国家可以通过发展国家自主性，走上西式的强国道路，在他看来，许多第三世界国家与西方国家和社会主义国家的区别在于 社会控制的分布及其集中程度。一个集中在金字塔顶端，一个则分散在各种相当自主的社会组织中。 国家难以超脱社会，反而被社会中的各类组织纠缠吞噬，后者常常会创制出相互冲突或直接与国家法律相冲突的规范，国家则沦为一系列松散联系的实践碎片，被迫与其他社会组织争夺社会控制权。其结果，形成了弱国家和强社会之间的结构性关系——碎片化的社会控制削弱国家，而'弱国家'的政治和行政反过来强化社会中的碎片化社会控制。 这种强社会、弱国家的形态，严重限制了许多第三世界国家的国家能力及其发展。实际上，它们不仅国家能力低下，社会整合程度也可能非常低，呈现出高度碎片化和矛盾冲突的结构。它们往往上以种族、宗教、宗族或其他身份为基础。分裂成各种各样的群体。社会的发展水平与其有机整合程度密切相关。由于部族、地区、宗教等不同势力相互撕咬，社会远未发展成想象的共同体，国家则成了各方竞取的猎物。因此。这类国家可能呈现出弱国家、弱社会的双重不发达、双重脆弱状态。
过去二十年来，不论是对国家的概念框定，还是在安全和发展援助领域，都是 高度标准化的，并且植根于 西方模式的优越性。随着亚非拉国家研究的深入推进，比较政治研究需要真正地关注 当地。发掘、唤醒 和重构 更多的本十知识。在一种更为开放、 多元化的知识基础上进行理性探讨，这样才能形成更有意义的国家概念框架，针对发展中世界的国家功能不足问题也才能提出更有价值的诊治方案。
