汤伟:模仿和超越: 对发展中国家“全球城市”形成路径的反思

以下文章发表于《南京社会科学》,2021年第2期

汤伟,上海社会科学院国际问题研究所副研究员


【摘要】为解释纽约、伦敦、东京等城市世界影响力的形成机制,知识界形成了全球城市理论范式。这一理论范式最终演化一套以模仿为主线的精简、标准、操作性强的“全球城市”政策路径。标准化的“全球城市”政策路径忽视发展中国家的发展阶段和客观实情,导致发展中国家门户枢纽适用之后在社会、空间、政治和城市体系四个方面都呈现出鲜明的碎片化,使业已存在的问题更加严重。发展中国家对上述问题并非没有意识,仍在持续深化全球城市的政策路径,主因在于国家完成意识形态更新并在关键利益行为体支持下完成公众说服,“全球城市”由此被认为有效推动发展的正确道路。这也事实上说明发展中国家对发达国家存在的单向脆弱性依赖。当前确实到了需要超越“全球城市”政策路径的阶段,表现在塑造“全球城市”的全球化出现新态势,制造业和服务业高度融合科技创新重要性凸显数据资源权重上升,多方面碎片化需要以人民性为基础共建共治共享。未来全球城市发展必须建立发展—治理的二维框架之上。


【关键词】全球城市 门户枢纽 全球化 治理 发展中国家


【Abstract】In order to explain the formation of the world class influence of cities such as New York, London and Tokyo, International intellectuals create the theory of world city , which evolves into a set of global city policy path with simplification, standard and strong operability which could be characterized as “Imitation” . The standardized global city policy path ignores the development stage and basic national conditions of developing countries, which leads to the distinct fragmentation in the four dimensions, namely social structure, space, politics and urban system which in turn leads the existed problems to be worsened. Developing countries are not unaware of the above issues, but continue deepen the policy path of “global city”. The main reasons lie in the renewal of ideology on the national level and the completion of public persuasion process with the support of key interest groups. Thus, global cities is widely considered the right way to effectively promote development. In fact, this shows that one-way vulnerability for developing countries to developed ones. However, at present, it is necessary to transcend the pure imitation of global city with reason lyingbelows: the driving forces of globalization in the shaping global city decreased , the increasingly importance of integration of manufacturing and service industry which further lay much emphasize the RD, and data resources, the need of co-governance due to the various aspects of fragmentation. In those regards, future global city must build on the Dual Framework “Development-Governance”.


【Key Words】World City  Gateway Hub  Developing Countries  Globalization  Governance 


【作者简介】:汤伟,上海社会科学院国际问题研究所副研究员,中国人民大学国际关系博士、复旦大学社会学博士后,主要以跨学科方法从事世界城市战略规划、全球治理和可持续发展的研究。联系邮件:tangruc@126.com,电话:15221990122。国家社科基金一般项目“金砖国家新兴世界城市比较研究”(17BGJ065)的阶段性成果。 


“全球城市”无疑是当前城市研究公认最重要的理论成果之一,尽管全球城市并没有一个为各方所接受的定义,也没有哪个权威的国际机构以定性或者定量方式来界定具体范围,但纽约、伦敦、东京、巴黎、新加坡、香港等等被公认为全球城市。这些城市令人艳羡的全球影响力、异常雄伟的城市景观和迷人的世界主义文化氛围为发展中国家所渴望,他们纷纷树立 “全球城市”的发展战略(Deliberate Building)(Timberlake,2014)。“全球城市”既是理论话语同时也是政策路径,且精简、标准、操作性强,对发展中国家门户枢纽产生巨大发展指向和政策塑造力。也有研究注意到了基于纽约、伦敦、东京为模本的“全球城市”有着内嵌矛盾性和不足性,譬如对制造业不够重视、对平民包容心不足、缺乏对门户枢纽根植性和国家内外平衡性的关注,忽视了气候环境变化以及技术创新等最为前沿的命题,由此提出了全球城市迭代和模式多样化的命题。实践层面看,发展中国家并非没有对上述弊端有所意识,仍总体竞相采取扩张全球性、引进流动性、集聚高端要素、虹吸的政策措施,以服务于国家层面“充分利用国际市场,用足本国比较优势”的全球化战略。这说明“全球城市”模型给发展中国家的门户枢纽带来发展战略愿景和可行操作路径。然而时空背景的转换,这种模型过度精简、发展中国家门户枢纽的复杂现实不适应的情况日益突出譬如过度注重全球网络体系建设忽视了全球化的复杂动态演变;产业结构高级化而忽视与就业、民生息息相关的制造业反而不利于全球价值链的控制力;过度聚焦核心城区而忽视城市与区域的整合。詹妮弗•罗宾逊(Robinson,2002)更准确指出 全球城市模型存在等级化和排斥性效应,明确认为发展中国家的门户枢纽不应将 “全球城市”作为发展目标。随着国际政治格局变化、塑造“全球城市”模型的全球化形态显著变化,而气候变化、金融危机、新冠疫情、地缘政治等全球化风险持续加大,“全球城市”理论模型的理论指导意义明显衰减,门户枢纽未来如何进一步提升能级面临范式超越的问题。


一、“模仿”主导的“全球城市”政策路径 


纽约、伦敦、东京等城市之所以能够成为全球城市,关键是形成远超自身腹地甚至所在母国的影响力和控制力,关于这种影响力和控制力的解释成果便是全球城市理论,其中约翰•弗里德曼、曼纽尔•卡斯特尔斯、萨斯基亚•萨森三位学者的论述最为系统完整。约翰•弗里德曼率先认为全球城市基本动力来自新的国际劳动地域分工(Freidman,1987),城市和世界经济整合的程度决定城市功能与结构转型。在他看来,全球城市是全球生产网络地理上不断扩张、价值链环节纵深拉长以及国际劳动分工自然演化的结果,他准确看到了全球生产网络的形成带来了国际城市的崛起以及世界城市体系的形成。曼纽尔•卡斯特尔斯认为城市不应被视为位置而应被视为过程(Castells,1989)。信息技术使大规模、即时性的“流动空间”(Space of Flow)取代地点空间(Space of Locality),管理与控制功能是在“流动空间”中实现的,尤其是以联络为基础的世界资本市场与金融交易之中。显然,卡斯特尔斯准确看到信息社会的来临以及对城市功能的重构性影响。萨森从微观尤其企业区位选择角度发现全球生产网络在不断横向地理扩散、衍生过程中需要中央管理和控制能力的强化(Sassen, 1991),而管理和控制职能的承担者就是全球城市。全球城市对生产活动的管理和控制功能主要通过复杂、专门化生产性服务业实现的,比如金融市场、高级会计以及法律诉讼等等。由此,萨森准确看到了生产性服务业在全球城市内部的集聚对城市功能和社会结构的影响。 


按照三位学者的理解,全球城市形成的关键世界经济的管理与控制能力,而这只能在全球化的循环回路中形成。全球化循环回路的形成需要国家层面的制度调整,这样国家和城市协同推进下,“全球城市”逐渐演化为一套标准的政策路径。首先,国家接轨国际制度和世界市场,接轨动力是国家内在发展诉求和外在地缘政治共同塑造的结果。冷战结束后,发展中国家将开放确立为主导性的战略取向,或被动或主动、或激进或渐进,以引进外资、加入世界贸易组织(WTO)、构建自由贸易区等,签订双边多边协议作为施政重点。其次,按照发达国家或者国际组织标准改革国内市场,市场需在去管制、私有化和其他配套条件下才得以最大程度发挥,由此全盘对照世界银行标准改善营商环境、吸引国际投资(罗德里克,2016),并以此在空间层面构建一系列的政策优惠区,譬如出口加工区、自由贸易区、保税区、中央商务区等等;其次,积极吸引跨国公司总部、国际组织等全球性功能机构,将原先相对封闭区域生产系统和全球生产网络无缝对接,经济整合态势日益明显(李健,2011)。为服务这种整合以及跨国投资、国际贸易的快速增长,金融、信息、广告、设计、会计、保险等生产性服务业成为政策扶持对象,门户枢纽普遍开启去工业化进程、产业结构升级加速;最后,广泛的空间更新和城市美化运动,城市政府—国内外资本成功构筑增长联盟(洛根,莫洛奇;2016),通过权力与资源的集中,对城市空间表面进行系统清理和重新组织,建设了购物大街、高尔夫球场、高端住宅、迪士尼等消费主义景观和世界主义文化设施,也建设了中央商务区(CBD)、港口飞机场等办公场所。随着政策路径日益成熟、标准化以及操作性的增强,深度暴露于全球竞争的发展中国家门户枢纽普遍开启了“全球城市”建设进程。尽管称呼有所不同内在机理却呈现出明显的一致性,譬如北京明确要成为具有广泛和重要国际影响力的全球中心城市;上海要成为“更加卓越的全球城市”;德里要成为世界一流城市;孟买要成为上海那样的世界级城市;开罗到2050年要成为巴黎和东京那样的全球城市;约翰内斯堡成为“世界性的城市”;内罗毕2030发展愿景则确认为世界级非洲城市;圣保罗企业工厂集中,跨国公司云集、摩天大楼林立,则要成为“南美洲的芝加哥”。更多城市在经历了鲜明的全球化进程,纷纷试图成为将地区经济与全球经济连接的门户枢纽,伊斯坦布尔、雅加达 、曼谷、吉隆坡等等。将基于纽约、伦敦等全球城市提炼出来的理论模式应用到实践层面,实质就是对标纽约、伦敦、东京,将他们的产业结构、城市景观、文化氛围乃至生活方式进行大致复制和模仿的过程。


二、“模仿”引致的治理碎片化 

 

“全球城市”政策路径本质是开放和去管制的宏观环境下发展中国家门户枢纽对纽约、伦敦、东京全方位的学习和模仿。然而承载全球化功能的机构、设施和人力需要高昂的运行成本,包括住宅、教育、交通、贫困、移民等,且成本远以超出城市财政支付能力,这样城市内部存在不同利益群体的利益分化和博弈情况。在弗里德曼、萨森的理论模型中,全球城市功能主要依托生产性服务业,而生产性服务业有着与制造业截然不同的职业结构以及收入分配情况。一方面是高薪收入的金融专家、管理精英、技术人才的;另一方面是为全球化阶层提供生活的服务的从业人员和显著增多的非正式经济,制造业和中间收入群体急剧减少(陈建华,2018)。伴随职业结构、收入分配和居住空间的二元分化 ,世界城市内部不同空间区域对世界经济接近完全失去了平衡。纽约华尔街、伦敦金融城承担着世界经济的管理与控制功能,充斥着自由主义的世界精英;而长岛、托特纳姆区则与世界经济关系则异常有限,拥挤着大量的中小企业和中下收入居民,自然反对“亚马逊”这样的全球资本的进驻,后果城市的包容性和内在整合被严重破坏。这意味着 “全球城市”理论模型内嵌收入分配的过度失衡、社会分层的过度分化、公共服务的严重不平衡等诸多治理风险,必须有政策层面的合理干预和调节。


发展中国家门户枢纽按照“全球城市”理论模型竭力模仿纽约、伦敦,理论模型明显的二元分化的职业结构、社会阶层、居住区域和生活方式,是否会被全盘移植进而带来严重?“发展中国家”门户枢纽与经典全球城市的关键区别就在于发展的不充分、不平衡。首先,多数有被殖民历史、未经历完整工业化、人均收入普遍较低很。殖民主义给孟买、约翰内斯堡、伊斯坦布尔、开罗等城市带来现代因素,修建港口铁路、下水道、高楼大厦等基础设施,设立了部分现代工厂、移植宗主国法律制度和生活方式。然而这些现代因素既数量短缺又结构失衡,与本土经济模式和生活方式未融合,更未产生带动国家现代化的动能。这样少量的工业项目与形成异常落后的农业、现代产业与手工作坊,特定区域的世界主义与大部分区域贫穷落后强烈对比。其次,处于人口向门户枢纽大规模涌入的城市化阶段。根据全球城市化展望2018,1990年全世界只有10个人口上千万的超大城市,且主要位于发达国家,2014年这一数字上升28个,2030年预计将有43个,新增量全部位于发展中国家。目前新德里已有人口2900万,上海2600万、墨西哥城圣保罗各2200万、开罗、孟买、北京近2000万(世界城市化展望,2018),也就是说人口向门户枢纽的快速过量涌入在未来数十年是常态。


门户枢纽以模仿为主线,树立“全球城市”发展愿景、执行 “全球化功能塑造”为核心的政策路径,与经典“全球城市”比较,其治理困境更为明显:第一,社会结构碎片化。加入WTO、设置自由贸易区带来了货物、人口、信息和资金流动的快速增长,生产性服务业需求较快上升。然而“充分利用国际市场,用足本国低廉比较优势”的出口导向模式、服务的地理区域使其无论容量还是能级与纽约、伦敦都差异悬殊,由此职业结构、收入分配远不如纽约、伦敦那样的二元分化,而呈现出多维度、多层次、多功能并存。大致分为四个部分和两对关系:从事生产性服务的专业阶层也有为专业阶层提供生活服务的从业人员;既有规模庞大的制造业以及大量处于价值链低端的制造业工人,也有本国移民持续涌入而形成颇具规模的非正式经济。由此,社会结构总体呈现为极少数处于收入分配顶端、中产阶级数量有限而大量处于社会底层的金字塔形。基尼系数超越公认的警戒线,约翰内斯堡、圣保罗、开罗、雅加达、孟买等都超过0.6。第二,空间结构更碎片化。城市政府全力服务国际资本,扶持生产性服务业特定区域投入大量资源建造玻璃大厦、高速公路、五星酒店等现代建筑以吸引国际资本服务于国际国内的经济联系货物;历史区域仍保留了殖民主义遗产,呈现出浓郁的欧洲风格;更普遍的是贫民窟以及缺乏基本公共服务的原始建筑和混搭建筑。无论德里、孟买、约翰内斯堡、雅加达都成为封闭社区、富丽堂皇的商业中心和难以言表的贫困、肮脏、疾病共生的复合体;北京上海等中国城市尽管空间碎片化没那么严重,却也呈现中心城区优质公共服务和高房价与边缘城区治理相对缺失的鲜明对比。第三,政治力量更碎片化。人口大量流入,城市内部异质性和复杂性明显上升,宗教、种族、国籍、地域、价值观等等不一而足,而就业机会和公共服务不足为民粹主义蔓延提供基础,基于认同的城市内在内部整合难度明显上升。随着门户枢纽对国际社会进一步融入,不时爆发“黑天鹅”、“灰犀牛”迅速渗透到城市内部进一步加剧了社会紧张气氛。开罗、雅加达、孟买、曼谷发生了震惊国际的恐怖主义,圣保罗、约翰内斯堡更陷入治安和恶性犯罪持续升级的窘境,上海北京则始终面临地缘政治博弈风险以及公共卫生、气候变化、环境污染等非传统安全威胁;第四,国内城市体系出现剥离。约翰内斯堡、孟买、圣保罗等门户枢纽注重与全球网络联系的构建,与国际社会的融合显著深化,世界城市层级体系位置的不断攀升。然而与周边区域、以及国内城市体系关系出现失衡乃至脱离的情况。一些国家甚至出现了门户枢纽膨胀、蔓延、过度增长而国家停滞的局面,影响了国内工业化和现代化引擎功能的发挥。


三、发展是“全球城市”模型扩散的根本原因


“全球城市”模型标准、简洁、操作性强,这种政策路径造成诸多维度的“碎片化”和治理困境有学者指出“全球城市”政策造成的问题甚至比解决的要多。然而发展中国家并非没有意识,也尝试性融合国际社会关于城市发展的核心共识在发展愿景、政策策略方面进行更新。譬如积极融合宜居、以人为本、生活幸福等核心价值,积极落实2030可持续发展议程和2016年新城市议程,将包容性发展作为城市发展战略总纲领等等。这些努力并没有改变这些门户枢纽对标国际一流,对纽约、伦敦、巴黎、东京甚至迪拜竭尽全力的模仿,全心全意的提升全球资源配置能力和国际化程度,这意味着“全球城市”政策路径与其他发展路径相比有着高度的优先性。


“全球城市”理论模型和政策路径这种优先性是如何确立的。确立过程本质上是合法化过程,而合法化作为适切性的表达有着外部向外部导入以及内部接受两个过程,这两个过程国家尤其国家代理人扮演关键角色。对外国家代理人希望获得国际社会的承认,由此积极接纳并吸收国际普遍认可的制度体系和价值规范;对内国家代理人推动制度和政策改革也希望获得关键行为主体的支持。这两个过程都很复杂,涉及到国际政治结构、国家在国际社会中的位置、国内利益群体等诸多方面。纽约、伦敦等全球城市的崛起是全球生产网络和世界市场深度拓展的结果,而这种全球生产网络和世界市场深度拓展又主要归咎于新自由主义,这样“全球城市”理论模型和新自由主义有着内在逻辑紧密型。苏联崩溃和冷战结束后,,美国凭借霸权位置和空前力量优势进一步将新自由主义提炼为“华盛顿共识”,并通过世界银行等国际机构打造成世界经济思想共识。与此同时,发展中国国家民主化浪潮进入第三波,意识形态经历重大变迁,而开放、市场、私有化等词语经过去资本主义、去西方化的脱敏迅速进入各国官方话语和政策文件。中国开启改革开放、正式将社会主义市场经济作为改革目标;印度也正式放松社会主义计划,启动市场化改革;而南非在种族政权垮台后也迅速推进新自由主义改革。伴随国家意识形态的改变,其门户枢纽率先感受国际资本和世界市场的气息,城市政府和产业集团相信只要积极引入知识、资金、技术并和自身资源禀赋融合就能实现经济增长、实现发展目标,由此千方百计为“全球城市”理论的“引入”创造条件。


“引入”“全球城市”理论模式必然带来重大的资源分配效应,不可避免带来国内各种政治力量的博弈和相应制度调整,原住民、工人、中产阶级、国际资本等不同利益群体有着鲜明且截然相反的考量。大部分门户枢纽存在两种关于发展愿景和政策路径的思潮。譬如孟买有外向和内卷两种话语体系、圣保罗则是知识团体和工人阶层结盟对抗代表新自由主义的国际资本、约翰内斯堡则始终存在强劲反移民诉求和种族情绪。竞争性思潮意味着“全球城市的引入有一个公众说服的过程。一般说来,产业集团和政府官僚作为关键行为主体,与外部世界频繁接触中,首先获取 “全球城市”政策有效性信息,成为倡议主体。他们积极与国际组织、相关智库等知识群体达成共识,以多种策略推进规范性说服。譬如孟买在工商业组织支持下成立 “孟买第一”(Mumbai First)智库,该智库提出为中央和邦政府都接受的世界级城市建设方案,并邀请伦敦市长来给孟买提供政策建议。约翰内斯堡则在哈佛大学摩立特(Monitor)国际顾问团影响下确立世界级城市(City of World Status)发展愿景,除了积极参考时代广场、中央休斯顿等最佳实践案例,国际核心城区联盟和贫民窟的改善组织(Cities Without Slums)也频繁出现在当地媒体宣传中。开罗则有受国际组织影响的强烈传统,1973年成立的规划组织(GOPP)诞生起就和联合国国际发展署、世界银行、德国技术合作机构(GTZ)等为开罗城市建设出谋划策。2007年埃及规划组织又和联合国人居署、世界银行、德国技术合作以及日本对外援助机构(JICA)共同谋划了开罗2050愿景(Cairo 2050 Revisited,2014)。上海则采用了另外一种方式,为更好吸收国际资本、人才和技术资源,政府特意设立了市长国际企业家咨询会,邀请世界500强的企业家对上海发展提出具体的政策建议,其中就包括陆家嘴金融区和洋山港的设立。


经过意识形态更新和有效公众说服,“全球城市”被广泛的认为是最能有效促进门户枢纽发展的最佳路径。城市政府、关键产业集团、部分大众一道创造出了全力追求增长的氛围,实现了发展的总动员。一、为更大、更贵、更具象征性的发展项目、大事件做好思想和物质准备,孟买工业走廊、南非世界杯、北京奥运会、上海世博会、圣保罗水环路项目、开罗新城等等,而这些项目也进一步成为城市国际化、提升全球资源配置能力的战略抓手。二、实现快速经济增长。2004年到2014年,约翰内斯堡所在豪登省的年均增长率达到5.5%(Parilla & Trujillo,2015);1993年到2012年孟买经济增长率达到6.2%(Clark&Moonen,2015);1990年到2010年上海年均增长率超过10%,2010年起仍保持7%-8%,均远超越世界平均经济增长水平;北京上海还因为快速增长而被其他国家城市树立为学习样本。三、对“流动空间”的管控能力提升明显,全球化和世界城市研究小组(GaWC)排名分析发现,约翰内斯堡、上海、孟买、圣保罗排名持续上升( Derudder,2010)使世界城市层级形状由“金字塔形”向“钟形”结构转变(苏宁,2011)。这都进一步佐证了发展中国家与国际接轨、开放市场经济战略而非社会政策才是国家和城市城府发展战略最强劲的动力。


四、超越“全球城市”模型


全球城市概念最初是新马克思主义者创造的,其目的是借鉴世界城市的经济地理来设想和批判作为结构性整体的全球经济,以及造成的诸多严重社会后果。然而始料未及的时候,这些概念却为新自由主义剥夺了认识论的实质和批判意图,成功转化为推动某种特定的经济增长的标签、口号或者品牌标识。在内外力量推动下,“全球城市”理论模型树立了发展中国家牢不可破的指导地位,显示了理论对实践的强大框定作用。这种框定确实带来巨大成效,实现了经济增长、提升了全球资源配置能力。尽管或多或少的意识到一些弊端,但并无以其他思想方案替换。这说明开放体制和环境下,“全球城市”理论模型对发展路径有着清晰的锁定效应,这种锁定甚至取代了发展中国家自身应如何发展、如何实现发展的思路和评价;也说明发展中国家对发达国家有思想和实践的双重依赖(孙伊然,2016)。然而,新兴经济体的整体崛起改变地缘政治环境,门户枢纽在世界城市体系地位的攀升,全球化形态的变化和科技变革日益明显,“全球城市”理论模型的指导意义和适用性明显受到挑战。如何“超越”对发展中国家尤其中国越来越紧迫


首先,“全球城市”不仅服务 “对接”更要“塑造”全球化。全球城市崛起的核心动力是全球化,而最初是美国为首的地缘政治力量推动的,有一系列国际制度和意识形态保障。在这框架下,跨国公司主导全球生产网络顺利与相对封闭的地方生产系统对接,而发展中国家通过模仿和学习建立了引资、生产、出口发展模式,将自身比较优势与世界市场融合,服务于国际大循环,其门户枢纽也从“对接”和“融合”中获取快速成长机会。然而,世界秩序演化,全球化动力明显减退、区域主义明显抬头:一、地缘政治博弈上升,美国等主要大国从国家安全角度推动制造业回流,而跨国企业处于安全和风险角度主动缩短产业链,国际劳动分工深度调整;另一方面新自由主义的意识形态弱化,美国试图按照自身利益进行改造WTO等多边机制,自由贸易区等支撑全球化的治理机制明显转型,区域主义抬头明显。这些变动深刻冲击“全球城市”核心的管理与控制功能。第二,贫富过度分化、支持全球化的社会基础出现重大变动。华尔街运动、抵制亚马逊第二总部、伦敦骚乱等群众和社会运动此起彼伏。社会不满上升,民粹思潮兴起、反建制倾向日益突出,支持全球化的政治经济精英话语权明显下降。世界经济宏观环境部分质变,资本、人才、科技等要素将受到更高程度的国家管制,支撑纽约、伦敦“全球城市”的“超级全球化”向多方共同驱动的“有限全球化”或者区域化转型。中国、印度、巴西、俄罗斯、印尼、墨西哥等新兴经济体虽谋求更大程度开放,补充美国全球化意愿和能力的下降,但缺乏全球化制度整合能力。发展中国家的门户枢纽也就只能从服务地方“对接”全球向从地方“走向”全球,从“响应全球化”到“塑造全球化”转型,功能定位也从充分吸纳国际资源发展自己、融入国际大循环“节点”转型为 “国内大循环”节点,国际国内两个大循环的战略链接以及塑造全球化航向转型。以模仿为主线的“全球城市”的发展愿景和政策路径已不能承载上述愿景,必须基于自身在岸性的生产能力、治理水平以及国际大循环进行塑造引领。


其次,“全球资源配置能力”必须从异常宽广角度理解。全球城市形成、发展都和全球生产网络息息相关。最初遵循比较优势原则,发展中国家门户枢纽成功接收了从发达国家转移出来低端制造业和被淘汰的落后产能,并将制造业在周边布局过程中逐步形成了对全球流动空间的管理与控制能力。随着信息技术广泛应用和交通便利化,产业链趋于精细复杂,不同产品、不同环节、不同部门、不同产业链乃至产业集群管理与整合需求上升,全球生产网络也从简单成本比较优势向有着综合服务支撑(营商环境)和市场规模竞争优势转型。与之适应,门户枢纽也自然从制造业中心演化为金融、商贸、航运服务中心,生产性服务业和全球网络体系自然成为“全球城市”建设重点。然而,全球化形态变化,5G、人工智能、大数据、生物基因为核心新一轮科技革命和产业变革日益清晰,全球生产网络迅速演化出新的特征,体现在:价值链更碎片化,每个环节、每个产品制造业和服务业都高度融合,产业链、创新链、资金链、服务链融合渗透程度上升,;无论数字、生物等新经济还是化工、鞋帽等传统制造业都在使用复杂尖端科学技术,知识和技术密集型的产业链和产业集群快速壮大;数据资源逐渐 “流动空间”的核心内容,资源配置中权重直线上升。由此,以生产服务业为核心对接“全球流动空间”的“全球城市”路径已不适应门户枢纽更高发展愿景的需要,必须转换到以创新驱动高质量制造业与先进生产性服务业融合、衔接上来,转换到全产业链和产业集群的竞争上来,并适应全球生产网络纵向变短横向区域集聚的趋势重视城市—区域。也就能理解纽约、伦敦、东京等顶尖全球城市继续保持高能级生产性服务业同时从税收、工作环境、交通便利等多方面提升营商环境集聚创新要素;北京、上海、深圳、广州等都提出了具有全球影响力的科创中心目标,虹吸全球创新资源;孟买、圣保罗、莫斯科等也都建立科技园区着力构建创新生态系统。值得指出的是,创新既是科技创新也包括面向崭新资源的制度规则创新,而数据资源对超越“全球城市”理论模型越来越有“机会窗口”意义,未来数据资源的收集、存储、应用和配置规则对门户枢纽的成长越来越关键。


再次,确立人民性的价值基础。“全球城市”政策路径造成的多重碎片化是民粹主义兴起的重要原因。确保门户枢纽的内在整合需要构建共建共治共享的社会治理体系。虽然2016年新城市议程提出了“包容性发展”,然而对处于城市化不同阶段、贫富分化异常严峻、治理机制薄弱的发展中国家来说并无现成经验。一方面缺乏平等、融合等基本价值宣扬;另一方面缺乏将经济增长成果分享到不同阶层的能力。随着国际化程度加深和新兴技术广泛使用,各类风险和矛盾反而在急剧放大。COVID-19疫情很能说明问题,不仅纽约、伦敦、马德里、莫斯科等先后成为疫情中心,圣保罗、伊斯坦布尔、孟买、拉各斯等也沦为重灾区。这些城市采取防疫措施使经济停摆后无论生活用品还是医用物资都难保障,并又进一步导致粮食短缺、物流系统和产业链断裂等次生灾害,对本来金字塔低的社会形成进一步冲击。由此,基于模仿和学习的“全球城市”必须有更多的整合能力,基于自身客观条件形成发展—治理框架。上海、北京、广州等中国城市的经验在于:1),为建设“全球城市”不仅仅积极扶持生产性服务业、推动劳动力密集型的制造业扩散外迁,还应坚持经济增长目标将自身的生产性服务业与周边的制造业形成有机融合,在区域范畴内创造更多的就业机会持续的吸纳人口,以就业解决贫富分化并以更多资源加快完善社会保障体系;2)始终坚持人民性的价值构建,针对动态复杂风险,积极主动运用各种治理工具来调整各种利益关系,拓展群众参与社会治理的制度化渠道,推动更多治理资源向下沉。资源下沉需要更多低收入利益群体的利益表达,如何构建一个多方参与、利益均衡且足够韧性的社会治理体系仍需通过实践来完善。 


结束语


对照“理论模型”,发展中国家门户枢纽普遍以“模仿”为主线树立“全球城市”发展愿景,在引入国际资源推动发展方面取得了部分成功,但也出现了一些社会、空间、政治和城市体系的碎片化,由此与纽约、伦敦、东京等城市相比需要如与各自国情结合进行“超越”。遗憾的是,在寻 “超越”过程中“全球城市”政策路径显露出来的问题并未得到明显纠正,这意味着该政策有明显的锁定性和路径依懒性。这主要在于全球城市确实有着较好的发展动员效果,且发展中国家也在内外原因下完成与之相匹配的意识形态更新。中国也在积极进行“全球城市”建设,与其他发展中国家比较,取得更好的发展业绩,中国的门户枢纽北京、上海、广州等与他们既有共性问题,譬如显而易见的收入不平衡、核心—边缘公共服务落差、愈加严重的交通阻塞空气污染等城市病等等,但也有政策路径执行过程中也表现出了显著的差异性。表现在:并没有放弃发挥国家现代化引擎的作用,并在国家战略主导下不断对国家经济起到引领和带动作用,实现了全球城市通常并不着意的内外适度平衡,有较高的根植性;根据自身发展阶段和实际情况选择性吸纳国际资源,在区域层面推动工业化,利用区域工业化创造出来的就业机会不断吸纳移民;确立人民性的价值基础,经济上的成功和利用日益增多的治理资源不断改进治理体系、提升公共服务能力,尤其 “普惠性”、“基础性”、“兜底性”的民生建设,并通过民生建设确保城市内在整合。目前中国的两座龙头城市上海、北京在GaWC等世界主要指标体系接近纽约、伦敦、东京,更成为一带一路倡议以及走出去的桥头堡,而习近平总书记更从“具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市”的站位对上海、北京的城市经济密度、投入产出效率提出了新的更高要求。这都意味着以模仿为主线的全球城市政策路径到了瓶颈期,必须从更加宽广的视野寻求“超越”之路。这种超越只能植根于发展—治理的二维框架,具体包括:百年未有之大变局,要对塑造全球城市的全球化进行反思,全球化如何演变,动力来源、何种影响值得评估;人工智能、5G等第四次工业革命推动,制造业和服务业深度融合,未来全球城市尤其要注重科技创新和制度创新,在集聚吸纳更多的创新要素、构建创新生态系统的同时,提升数据资源配置能力和价值链捕获能力;全球城市内部特有的流动性、系统性和复杂性,以及相应的风险和矛盾需要治理来弥合,确立人民性的价值基础,共建共治共享社会治理如何演化考验各方智慧。