以下文章来源于上海国际战略问题研究会SIISS ，2020年1月31日
2020年美国总统大选结束后，新一届政府的贸易政策走向成为各界关注的焦点。在经过极具破坏性和不稳定的四年后，拜登政府是重回战后以来的贸易自由化政策？还继续特朗普时期的“美国优先”政策？抑或走向一条新的道路？鉴于美国的经济体量，拜登政府的贸易政策无论走向何方，无疑都将会对世界经济秩序产生重大影响。过去四年来，特朗普政府在“美国优先”的政策导向下，逆转了美国自二战以来的贸易自由化进程。通过更加频繁地运用反倾销、反补贴和保障措施等传统的贸易救济手段，以及积极使用“232条款”、“301条款”等往届政府很少使用的贸易政策工具，特朗普政府显著提高了美国的关税，违背了美国对多边贸易体系的承诺。此外，特朗普政府的贸易政策还具有以下两点重要特征。一是更加强调劳工、环保、社会公正等可持续发展议题。在2018年达成的《美墨加协定》中，特朗普政府与国会民主党议员合作，采纳了劳工、环保等组织的政策理念，将更具约束力的劳工和环保条款纳入其中，并极大地削弱了贸易协定中的投资者-国家争端解决机制。二是更加强调国家安全。在与国会的密切配合下，特朗普在2018年签署了包含改革美国出口管制机制和外资安全审查机制的法案，加强对高技术产品的出口管制，以及收紧外国对美投资的审查。此外，相比往届政府，特朗普政府更加关注通信、电力、稀有金属等领域内的供应链安全问题，寻求降低对外国尤其是中国供应链的依赖。特朗普政府贸易政策的调整反映了美国国内政治格局的变迁和外部地缘政治环境的变化。在国内，东北部“锈蚀地带”在美国选举政治中的重要性再次凸显。在2016年大选期间，特朗普通过极具经济民族主义色彩的政策主张，成功吸引了宾夕法尼亚州、密歇根州和威斯康星州白人蓝领工人的选票。对于美国两党来说，随着这些民主党的传统票仓变成摇摆州，能否在选举中获胜，将在很大程度上取决于能否有效回应这些地区蓝领工人的诉求。特朗普政府对美国外部地缘政治环境的认知也发生了重大变化，大国博弈和中美战略竞争成为美国安全战略的优先议程。鉴于国际经济交往对国家安全具有“外部性”，与中国进行战略竞争的国家安全理念不可避免地外溢到特朗普政府的贸易和投资政策当中，这也是特朗普政府加强出口管制、收紧外资审查和强调供应链安全的重要背景。实际上，从历史上来看，国内政治格局和外部地缘政治环境的变化显著地影响着美国贸易政策的走向。在内战爆发之前的几十年间，在支持自由贸易的南方各州的制衡下，美国将关税政策限定于满足联邦政府的财政资金需求上，而非倒向北部各州所主张的保护国内制造业的高关税壁垒。但随着北部共和党在内战之后主导了美国的政治格局，美国开始实施高关税政策，为国内制造业提供保护。1930年的大萧条使得美国政治重心再次倒向南部民主党，美国的贸易政策也因此发生转向，从原来的贸易保护主义转为通过贸易协定谈判来推动贸易和投资的自由化。二战后，美国摈弃了孤立主义传统，地缘政治成为塑造美国贸易政策的重要因素。在美苏争霸的地缘政治格局下，通过降低贸易壁垒和推动贸易自由化来提高盟国经济实力和加强与盟国经济纽带，成为美国制衡苏联的重要手段。随着冷战在20世纪90年代初的结束，外部重大地缘政治威胁的消失，使得国内政治对美国贸易政策的影响进一步凸显，加上民主党和共和党内部在贸易问题上的分化，美国国内在推动贸易自由化上的共识不复存在。该时期，代表劳工和环保组织的社会政治力量开始崛起，持续数十年的贸易自由化政策开始陷入停滞，劳工权益、环境保护和社会公正等可持续发展问题在美国贸易政策中的重要性逐渐上升。例如，为了获得国会民主党议员的支持，克林顿政府在1993年将关于劳工和环境的条款以附加协议的形式，补充到布什总统此前已经签署的《北美自贸协定》当中，进而勉强获得国会通过。即使如此，克林顿政府也付出了很大的政治代价，包括丧失了进行自由贸易谈判的“快通道授权”。小布什政府在2003年至2006年间与一些经济体量较小的国家达成了一系列双边自贸协定，并利用共和党在国会的优势强行通过。但在民主党重新控制国会后，其双边自贸协定议程陷入了停滞。类似地，由于被认为没有特别关注劳工和环境等议题，奥巴马政府推动的两大地区贸易议程——TPP和TTIP——面临国内劳工、环保组织的强烈抵制，并以失败而告终。在很大程度上，特朗普正是利用美国蓝领工人对贸易协定不满情绪，在2016年总统选举期间击败了民主党总统候选人希拉里。拜登在2020年大选期间并没有就贸易问题提出单独的竞选纲领，相关的贸易政策主张被散见于“重振美国制造业”和“保障供应链安全”的竞选纲领当中。通过对这些贸易政策主张的分析，可以看出拜登政府相比特朗普政府更倾向于扩大贸易，而不是限制贸易。拜登团队反对保护主义，认为20世纪30年代的高关税和贸易战是导致二战爆发的一个重要诱因。拜登团队强调进入国外市场的重要性，也更加重视国际规则，希望美国而非其他国家来主导国际贸易规则的制定。总得来看，拜登政府有较大意愿改变过去四年来美国贸易保护主义继续上升的势头，并推动美国的贸易政策向更加理性和可预期的方向发展。然而，在国内政治格局和外部地缘政治环境并未发生太大变化的情况下，美国对外贸易政策从自由化转向强调可持续发展议题与国家安全议题的趋势将不会改变，强调劳工、社会公正、主权和国家安全的贸易政策导向，在拜登政府时期仍将会得到延续。从2020年大选的投票情况可以看出，宾夕法尼亚、密歇根和威斯康星等少数摇摆州仍是决定美国总统选举的“关键少数”，拜登仅仅以微弱优势获得这些州的选举人票。为了赢得这些地区选民的支持，同时避免在民主党内部的引起更大分裂，拜登在竞选期间刻意回避了一些敏感的贸易议题。在是否撤销特朗普关税，以及是否重新加入TPP等问题上，拜登团队一直未作明确表态。未来，是否能够有效回应这些州白人蓝领工人的贸易政策诉求，仍然会成为美国两党竞争的焦点。此外，大国竞争尤其是与中国之间的战略竞争，依然会成为拜登政府国家安全战略的优先议程，这也决定了特朗普政府时期出台的一系列法律和行政命令，包括出口管制、外资审查、供应链安全等，仍将会继续实施。
