赵国军:时代呼唤联合国对国际反恐合作的主导

本文来源:中国社会科学网,2019年12月9日

供稿:赵国军,上海社会科学院国际问题研究所助理研究员


   国际反恐领域正在出现三个时代性特征:一是虽然“基地”组织与“伊斯兰国”组织成建制被打散,但国际恐怖主义威胁远未消除;二是美国正在国际反恐领域逐渐“退场”;三是由美国推动的大国地缘政治博弈正重归国际政治舞台,多边主义受到严重削弱,不可避免地影响到国际反恐合作。严峻的现实挑战促使国际反恐领域合作亟须更具强大的组织与领导机制予以保障。

  联合国是国际反恐合作领域最具合法性的政府间国际组织。在联合国及其安理会机制框架下,世界各国参与的广泛性、组织机构的相对完善性均赋予了其在维护和平与安全方面不可替代的作用,因此联合国主导的国际反恐合作得到了包括上合组织、金砖国家、非盟、东盟等在内的区域国际组织的广泛支持。习近平主席多次指出,联合国应当在国际反恐方面发挥主导性作用。

  然而,在过去十多年的全球反恐行动中,美国的行为极大削弱了联合国在该领域的权威。虽然在“9•11”事件后,通过了一系列制裁“基地”组织、塔利班和“伊斯兰国”组织的安理会决议,但联合国及其安理会被普遍认为丧失了对国际反恐事务的主导权,甚至沦为为美国全球反恐战争“背书”的工具。

  “9•11”事件以来,美国虽在国际反恐中扮演了引人注目的角色,但远非积极因素。与联合国及其安理会相比,美国的反恐行动具有两个难以克服的缺陷:一是作为国际反恐运动事实上的主导者,其所组建的反恐联盟多是排他性的“临时议题性联盟”,所提供的国际反恐公共产品是有相当局限性的“俱乐部产品”。二是美国常在国际反恐中采取“双重标准”,动辄指责他国侵犯人权,却不反思本国在伊拉克等地区的虐囚丑闻。尤其是在巴以冲突中的偏袒行为,更暴露其不具备国际反恐合作领导者所必需的威望和声誉。

  作为全球最大的综合性政府间国际组织,联合国主导国际反恐事务的合法性是其最大优势。联合国有责任、有能力承担国际反恐主导权的重任。冷战结束尤其是“9•11”事件以来,尽管受到发布美国等西方国家的干扰,联合国仍然在反恐领域深耕厚植,做了许多开创性工作。首先,设立反恐机构。建立了包括反恐办、反恐委员会、反恐执行局、反恐工作队等在内的一系列层次清晰的反恐部门。其次,完善反恐立法与决议。先后通过了《制止恐怖主义爆炸的国际公约》、《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》以及具有“分水岭”性质的《联合国全球反恐战略》等法律文书及安理会决议。这些全球性反恐法律框架既包括联合国反恐协调、司法协作和制裁机制,又涵盖了国际刑法、国际人权法和国际人道法。再次,强化执行机制。根据《联合国全球反恐战略审查》,确认并建议会员国根据国情提出执行《防止暴力极端主义行动计划》的相关措施。最后,致力于成员国反恐能力建设。在《联合国全球反恐战略》所附的《行动计划》中,确立了全球反恐战略的四大支柱,包括通过实施“反恐综合援助倡议”来提高成员国的反恐能力。

  如今,美国外交政策多聚焦于印太战略、大国竞争。从这个角度来看,特朗普政府降低了反恐议题在美国外交政策议程中的比重。在国际反恐主导力量出现“缺位”的背景下,联合国及安理会迎来历史性契机,重新明确在国际反恐合作事务上的主导地位。

  首先,尽快制定《联合国全面反恐公约》,为全球反恐事务提供客观、系统的制度保障。联合国现有反恐体制在很大程度上是“9•11”事件后特定历史条件下的产物,并没有对恐怖主义的定义做出明确界定,造成国际社会在反恐合作中经常陷入“集体行动的悖论”,限制了联合国在反恐领域对主动权的掌握。在是否存在国家恐怖主义、何为支恐国家、如何界定反恐行动中的人权标准等问题上,西方国家和发展中国家存在较大分歧,其中一个重要原因是部分西方国家将意识形态因素与地缘政治考量凌驾于反恐合作之上,发表年度恐怖主义报告以意识形态为标准,对发展中国家的反恐举措妄加评断。为此,联合国应发挥主导作用,组织客观、中立的专业团队,定期发布权威的国别反恐报告。

  其次,适时、适当改革重组反恐机构。尽管西方国家整体影响力有所下降,但联合国直属反恐机构以及与反恐有关的机构仍受西方大国诸多影响。为此,需要对反恐机构进行适当改革或重组。一是增加在联合国反恐机构的发展中国家人员,倾听发展中国家在反恐事务上的声音;二是将国际反恐需求融入安理会改革,保障决策过程和结果更具民主性、权威性。

  最后,充分发挥协调功能。当前,地区组织也在应对恐怖威胁方面发挥了积极的作用。例如,欧盟对本土恐怖主义的制裁,非盟对“博科圣地”组织的遏制,上合组织对“三股势力”的防范等。需要指出的是,这些区域或次区域组织在反恐合作上基本各自为战,彼此独立。作为协调各国行动的中心,联合国应在合作事务上积极参与相关国家和地区组织的分工,统筹协调区域组织和国家间在反恐领域的合作。