吴其胜
上海社会科学院国际问题研究所助理研究员
来源：界面，2018年4月16日，网址：http://www.jiemian.com/article/2059666.html
年初以来，中美贸易摩擦不断升级，大有演变为贸易战之势。导致双边贸易摩擦升级的两大导火索是由特朗普政府采取的两项非常规贸易救济行动。一项是由美国商务部负责的对进口钢铝产品的国家安全调查，也即“232调查”。该项调查针对包括中国在内的所有对美国进行钢铝产品出口的国家，调查结果已经敲定，并从3月23日正式对进口钢铝产品分别征收了25%和10%的关税。对于美国的钢铝关税，中国也采取了对等的反制措施，从4月2日起对自美国进口的128项产品加征了15%或25%的关税。另一项是由美国贸易代表办公室（USTR）就知识产权和强制性技术转移问题对中国进行的“301调查”。根据调查结果，特朗普于3月22日宣布对中国采取三大措施，包括考虑对中国价值500亿美元左右输美商品征收关税、将中国的歧视性技术许可政策诉诸WTO、考虑限制中国对美敏感性产业的投资。根据特朗普的指示，USTR分别在3月23日将中国的技术许可问题诉诸WTO，并在4月3日发布了对中国出口商品的征税建议清单。针对美方的单边贸易行动，中方也随即发布了相应的征税清单。相比对钢铝产品的“232调查”，“301调查”主要针对中国，且涉及贸易额更高，对中美经贸关系的潜在破坏性更大，也引起了各方更多的关注。
关于特朗普政府对华“301调查”的动机，国内存在不同的解读。一种观点认为这是美国试图通过知识产权和技术转让问题来打压中国的高科技发展，旨在防止中国从经济大国发展为对美国构成挑战的经济强国。第二种观点认为特朗普在贸易问题上对中国采取强硬立场，主要为了迎合国内民粹主义和经济民族主义诉求，为11月份的国会中期选举造势，甚至是着眼于2020年的总统大选。第三种观点认为这是特朗普政府的一种谈判策略，旨在通过恫吓，来胁迫中国在贸易问题上做出更大让步。以上关于美方政策动机的不同解读，会导致关于中美经贸关系走向的不同判断。根据第一种观点，中美贸易关系会受到双边战略竞争的裹挟，贸易摩擦演变成贸易战将是一个大概率事件。根据第二种观点，则至少在2020年之前，中美贸易将始终波折不断，贸易摩擦也将会高位运行。而根据第三种观点，中美在贸易问题上达成妥协和谅解的可能性很大。
事实上，要认清特朗普政府对华贸易政策的真实意图，还需要跳出中美经贸关系，理解它的整个经济施政理念和对外贸易政策议程。从2016年大选期间提出的竞选纲领和执政以来所采取的各种措施来看，特朗普及其核心团队在经济政策理念上显著不同于往届政府。在他们看来，国内投资低迷和贸易赤字长期高居不下是当前美国经济面临的两大核心问题，并且这些问题不是周期性的，而是结构性的，因此需要采取一系列的结构性改革，包括放松政府监管、取消对传统能源开采和出口的限制、降低企业所得税和实施贸易新政等。特朗普政府执政以来采取的一系列贸易措施，包括强调公平和对等贸易、修改NAFTA和美韩自贸协定、加大贸易救济力度以及发起对华“301调查”等，也都是围绕促进国内投资和减少贸易赤字展开。
在特朗普政府的贸易政策议程中，与美国存在巨额贸易顺差的中国必然成为其主要“关切”对象。在特朗普政府看来，中国政府通过补贴和产业政策等“不公平”贸易行为，迫使美国企业将工厂大量转移到中国，不仅严重损害了美国国内制造业的投资，还导致了双边贸易的严重失衡。在纠正中国的“不公平”贸易行为上，特朗普政府认为传统的对话机制无法达到目标，转而试图采取单边性贸易惩罚措施来胁迫中国做出实质性让步。
具体到“301调查”上，USTR在调查报告中对中国提出了四项指控：通过合资、政府审批等方式强制要求美国企业转移技术；在技术许可上采取歧视性政策；支持中国企业通过对美投资的方式获取敏感技术；通过参与或支持对美国计算机网络的攻击来获取商业信息。如果仅仅从这些指控本身来看，美国主要希望通过“301调查”来促进和维护美国企业的对华投资利益以及限制中国对美国高技术领域的投资。然而，从特朗普政府的经济改革计划及其贸易政策议程来看，促进对外投资和保护海外投资利益并不是其优先目标，甚至与其阻止工厂外迁和限制对外投资的目标相冲突。特朗普本人极力反对美国企业的对外直接投资，认为对外投资只能在国外创造就业，并不能增加美国的就业岗位和GDP，甚至还会导致国内产业的空心化。特朗普在大选期间就曾不断抨击美国企业将工厂外迁的行为，甚至威胁对从事“外包”的企业进行惩罚。在中国对美投资问题上，自去年下半年以来，中国对美高技术领域的投资已经很难通过美国外资安全审查委员会（CFIUS）的审查。国会也早已开始就CFIUS改革进行立法，并且其主要目标之一就是加强对中国投资的审查。由于得到白宫和国会议员的广泛支持，相关法案很可能在今年8月份之前获得通过。因此，通过“301调查”来限制中国企业的对美高技术领域的投资是多余的，或者更多地是一种象征性姿态。这也在很大程度上解释了为何美国财政部未在特朗普签署“301调查”行动备忘录后立即公布相关的投资限制措施。
由此可以看出，特朗普政府对华“301调查”的主要目标并非完全局限于知识产权和技术转移问题。实际上，特朗普在3月22日签署“301调查”行动备忘录的讲话中，强调最多的是贸易赤字和公平贸易问题，而非知识产权。此外，在USTR公布对华500亿美元的关税清单时，并未明确实施关税的具体时间，这也给双方进行谈判留下了重要的时间窗口。总之，特朗普政府对中国采取的一系列贸易攻势，更多地是一种谈判策略，其真实意图是为了在贸易问题上胁迫中国做出更大让步。
特朗普政府之所以选择在知识产权和技术转移问题上向中国施压，一方面是因为这些议题在美国国内具有较强的共识，容易形成“统一战线”。无论是美国军方、国会议员，还是其商界，都十分关注知识产权问题，并都认为中国在知识产权和技术转移问题上损害了美国的利益。另一方面，当前WTO在知识产权和技术转移上的规则还不完善，美国能够以WTO规则没有完全涵盖相关议题为由，对中国采取单方面的措施，绕开WTO争端解决机制的限制。
虽然特朗普政府旨在将单边贸易措施作为谈判筹码和施压手段，中美两国仍有达成妥协和谅解的较大空间，但这并不意味两国的贸易分歧能够轻易获得解决，也不意味着贸易摩擦不会恶化为贸易战。当前中美贸易谈判的最大障碍在于特朗普政府要价的不确定性。中国在党的十九大就宣布要推动新一轮对外开放的目标，一些开放规划和措施早在特朗普政府上台之前就已逐步推进。如果特朗普政府的诉求与中国自主开放的目标相匹配，如降低汽车关税、提高市场准入、改善贸易失衡等，则两国达成谅解的可能性就很大。但如果特朗普政府漫天要价，其诉求与中国现阶段的自主开放目标差距过大，或者将贸易议题与其他非经济议题挂钩，则双方达成双赢的难度就很大。鉴于中美经贸关系的重要性，对于美方来说，更明智的选择是与中国在贸易问题上相向而行，进一步挖掘两国在贸易和投资领域的比较优势，充分利用中国新一轮改革开放所释放的巨大经济红利，做大中美经贸合作的蛋糕，在发展中推动两国贸易向更加平衡的方向发展。
