虽然里约+20峰会所做的一些顶层设计，或能暂时弥合部分碎片化，使冲突在一定程度上向合作、协同转变，但可持续治理显然仍整体处在碎片化之中，未来的路并不好走
里约+20峰会落下帷幕，作为继1992年联合国环境与发展大会及2002年南非约翰内斯堡可持续发展世界首脑会议之后全球可持续治理领域最重要的一次大会，似乎取得了令人满意的结果--不仅通过了最终成果文件《我们期望的未来》，而且决定设立全球可持续发展目标，推出了一系列实际行动计划包括资金承诺、发展绿色经济、确定超越GDP的国家福利评价指标，还建立了高级别论坛来监督履约情况，同时决定加强联合国环境规划署的功能。成果固然可喜，然而一些发达国家首脑的集体缺席，不免让人担心全球可持续治理在未来10年能走多远。
三项核心指标都未达标
可持续发展是当前国际社会保护环境、提高资源利用水平的框架思想，1992年里约峰会设计出了《21世纪议程》路线图，2002年约翰内斯堡峰会进一步确立实施目标，并在多数项目上确定了行动时间表，包括消除贫困、生物多样性保护、下一代人资源保护战略等。然而2008年以来全球各国应对金融危机的经济刺激计划表明，世界并未走上这条路，至少进展速度、深度跟计划的要求差得远。著名的绿色经济学家杰弗里·萨克斯认为《21世纪议程》提出的三项核心指标：气候变化、生物多样性及防治荒漠化，经过这20年都未达标。
全球可持续治理绩效不佳的根源在哪里？许多学者认为，现行的政治经济框架的核心诉求依然是经济增长和获取物质财富，大多数国家还处在环境库茨涅茨曲线的前端，即资本增值、经济增长和财富获取的路径依然是大量要素投入，这就使得环境损害和资源消耗成为常态。这种说法在解释国家的状况时虽然一般说得过去，但显然不足以解释世界各国经济目前的向底部冲击，更不足以解释国际货币基金组织总裁拉加德所说的经济危机、环境危机和社会危机正以错综复杂方式相互催生和放大的问题。
碎片化引致绩效低下
其实，可持续治理作为全球治理的关键领域，引致全球治理失效的一般原因同样适用于它。当前全球治理与以前相比，最大的不同在于以下三大特点：各种问题相互贯穿、相互渗透，比如水循环、能源安全、粮食安全和气候变化有着错综复杂的内在关联，试图解决其中任何一个问题都可能对其他问题造成严重影响；政府、市场和非政府组织等诸多行为主体之间存在着多重关系的紧张，需要全新的领导框架来协调；适宜一个地区、一个问题领域的治理模式，并不适宜其他地区和问题领域，而全球思考、地区行动，解决方案一定会多样化、复杂化。这三大特点说明了全球治理包括可持续治理的碎片化（fragmentation），而碎片化引发了三大冲突：主体冲突、制度冲突和规范冲突，导致可持续治理绩效低下。
主体冲突，指多样化的利益攸关者围绕可持续发展的机制框架和政策工具，进行或明或暗的利益博弈。发达国家和发展中国家、企业和非政府组织、公众和政府之间过度博弈，责任主体缺失，现有国际体制未能有效表达弱者的权利……都使得搭便车常常成为各方不约而同的选择，即使最应该承担责任的主要大国也不例外，全球行动最终流于空想。
制度冲突，指不同问题领域的制度或者同一问题领域的不同制度，存在相互否定、矛盾、抵消的情况；围绕同一问题有着不同甚至相反的制度安排，或者对核心制度缺乏关联性的支撑。以基因保护为例，《生物多样性公约》和WTO知识产权贸易协议是两大主要机制，前者要求签约国尊重生物基因资源占有主权，而后者聚焦于基因使用过程中的知识产权保护，由于关键条款的分歧，一些国家放弃了对《生物多样性公约》的支持。再如应对气候变化，温室气体减排与贸易、航海、航空都有关系，然而无论世贸组织、国际民航组织和海事组织都未在削减温室气体方面与《京都议定书》形成衔接和关联。
规范冲突，指利益攸关者在可持续治理过程中各自坚持不同规范，而这些规范存在或明或暗的矛盾。比如，欧盟坚持可持续治理的目标导向，承担先锋角色，美国基于利益和权势的考量成为拖后腿者，而发展中国家强调发展优先和共同但有区别的责任。规范间的冲突使得有效治理架构的搭建难以成为可能。
顶层设计尚未纳入关键要素
针对碎片化，顶层设计成为必然的战略选择。其实无论1992年里约峰会、2002年约翰内斯堡峰会，还是刚刚结束的里约+20峰会都是顶层设计之路上的坐标。它们虽然分别设计了道路、目标、机制框架、议题、政策工具和资金安排，但遗憾的是似乎都没有将主体、制度和规范要素纳入。
目前，日益多样化和博弈过度的利益攸关各方，仍然没有意识到相互间的倾听和平等协商比任何时候都更为急迫。传统西方大国和掌握话语权的非政府组织、跨国公司，并没有做好承担责任的准备，有的甚至试图从全球治理中撤退；而愈加分化的发展中国家阵营则没有相应的能力，更遑论权势转移和国际体系转型的大环境下战略互信的根本性缺失。
现在的治理架构主要是制度聚集，在制度的密度急剧增加、制度冲突愈加普遍时，特别需要内部调适，人类比任何时候都更加需要注重以系统思维来设计治理机制。但遗憾的是，目前人们甚至找不到相应的知识基础。特别是，所谓规范的背后其实是利益，面对复杂的利益博弈，未来可持续治理之路上责任分配究竟如何来做，不得而知。
虽然里约+20峰会所做的一些顶层设计，或能暂时弥合部分碎片化，使冲突在一定程度上向合作、协同转变，但可持续治理显然仍整体处在碎片化之中，未来的路并不好走。
（作者为上海社会科学院生态经济与可持续发展研究中心博士）
来源：文汇报日期：2012.06.26
