奥巴马连任总统会不会加剧中美贸易摩擦？

奥巴马连任总统会不会加剧中美贸易摩擦？

美国经济复苏才会对外放宽市场

奥巴马连任美国总统，美国对华贸易政策走向成为中国各界关注的焦点。有一种观点认为，奥巴马政府将进一步采取保护主义的贸易政策，可能加剧中美之间的贸易摩擦。奥巴马在2009年上任之初就宣布对来自中国的进口轮胎实施特殊保障措施，并频繁发起针对中国产品的“双反”调查，还在世贸组织框架内发起针对中国所谓“不公平”贸易行为的诉讼。笔者认为，这种观点夸大了总统在美国对外贸易政策上的作用，同时低估了美国国内和国际制度环境对美国贸易政策的约束。

历史上，尤其是上世纪30年代之前，总统在美国对外贸易政策制定中所发挥的作用非常有限，关税等贸易保护措施几乎完全由国会制定。自1934年以来，总统推动贸易政策议程的能力有所增加，但为了防止总统将外交和国际战略目标凌驾于国内产业部门的利益之上，国会在各种贸易规则的设计上严格限制总统的权力。例如，针对进口产品的反倾销和反补贴调查主要由政府内的专职机构负责，如美国国际贸易委员会等。在“双反”调查中，总统对于该委员会的裁决没有否决权。另外，美国反倾销和反补贴法的设计比较有利于国内寻求贸易救济的企业，由于对进口产品发起“双反”调查的门槛较低，对倾销、补贴和损害标准的界定非常模糊，美国企业在国内经济状况不佳的情况下，比较容易证明其受到进口商品的损害。

如果以2008年金融危机爆发为转折点，能够很清楚地看到国内经济状况对美国反倾销和反补贴调查的影响。在2001-2007年间，美国国际贸易委员会在106项反倾销调查的最终裁定中认定进口商品对国内相关产业造成了实质损害的，占调查总数的43%。到了2008年，也即小布什执政的最后一年，这一比例迅速提高到70%。奥巴马上台至今，该委员会在38项反倾销调查的最终裁定中认定进口商品对国内相关产业造成了实质损害的，占调查总数的79%，与2008年相比差别不大。

在反补贴调查中，美国国际贸易委员会在2001-2007年间共进行了46项反补贴调查，其中在22项调查中认定国内相关产业受到了进口产品的实质损害，占总数的48%。而在2008年，这一比例飙升至100%。2009年至今，该委员会进行了28项反补贴调查，其中在20项调查中最终认定国内相关产业受到了进口产品的实质损害，占总数的71%。显然，美国企业在奥巴马执政期间通过反补贴调查来寻求贸易保护的成功率甚至低于小布什执政的最后一年。由此可以看出，是金融危机和国内经济低迷状况影响了美国“双反”调查的裁决，而不是美国总统的党派属性。

事实上，美国总统的对外贸易政策取向不同于国会中同属一个党派的议员。总统需要考虑贸易对国家经济的整体影响，而非议员所考虑的对自身选区利益的影响。由于国际贸易在整体上能够推动经济的增长，因此总统会更倾向于推动贸易的自由化。但这并不意味着美国总统总是能够成功地将其政策偏好转化为政策成果。由于国内政治的原因，美国总统在贸易政策上往往会作出妥协。例如，小布什对进口钢材产品采取保障措施的一个主要原因就是为了安抚工会和民主党议员，以换取国会的贸易促进授权，即进行自由贸易协定谈判所需要的“快车道”授权。

奥巴马上任之初在推动贸易自由化上的不作为以及批准对华轮胎“特保”，更多的是被国内议题所绑架，即为了争取工会和民主党内在经济刺激法案、医疗保险改革法案等议题上的支持。在国内议题暂告一段落后，奥巴马随即将推动自由贸易排上议程，包括提出“出口翻倍”计划、推动TPP的谈判，以及推动国会通过与韩国、哥伦比亚、巴拿马等国的自由贸易协定。

关于未来美国对外贸易政策走向的判断，不仅要关注总统、国会议员和国内其他团体的贸易政策取向，同样也要认识到国内和国际层面上一系列法规和制度对其贸易政策的限制。与国际直接投资等领域相比，目前美国国内和国际社会在贸易领域存在着一整套虽不完美但却很系统的规则和制度。这些制度一方面为美国国内的贸易保护主义诉求提供了“发泄”的管道，如寻求反倾销和反补贴调查、保障措施以及针对劳工的贸易调整援助等贸易救济措施，但另一方面也对贸易保护主义进行了限制，美国政府欲出台具体贸易保护措施必须满足相关法规设定的标准，并与世贸组织的要求相符。正是在这些规则的约束下，并非所有寻求贸易保护的诉求都能得到满足，这也是为何国内经济在2008年金融危机的冲击下出现严重衰退后，美国并未出台类似于上世纪30年代的大规模贸易保护措施。另外，美国接受世贸组织争端解决机制的裁定而改变其不合理贸易保护措施的案例也屡见不鲜。

更为重要的是，现有的这些贸易制度体系不会轻易出现倒退。美国的贸易立法是其国内两党长期相互博弈和妥协的结果，其国内相互制衡的权力结构也使得任何规则的改变必然是一个艰难的过程（美国国会部分议员针对中国所谓“操纵汇率”的立法在过去十年来未能得逞就说明了这一点）。同样，基于美国广泛的国际利益，也很难想象美国会退出由其推动而建立起来的国际贸易规则。

据此，笔者认为未来四年可能加剧中美贸易摩擦的潜在因素是美国国内经济恶化。如果奥巴马在其新一届任期内无法有效推动美国经济复苏，必然选择更频繁地寻求贸易救济措施以缓解国内深陷困境的众多企业所面临的竞争压力，而中国将首当其冲。

（作者系上海社会科学院国际关系研究所博士）

来源：文汇报 2012-11-17