2010年11月，上海社科院亚太研究所“西南开放桥头堡战略考察小组”赴云南德宏州对中缅边境进行了实地考察。通过与德宏州政府、瑞丽市政府及其州商务局、安全局、公安局、外事办等部门座谈，及考察畹町、瑞丽两个国家边贸一类口岸，我们对云南及德宏州在西南开放中的战略与存在的问题，及我国东南亚的战略布局形成了一些意见与认识。现把我们调研后的意见整理如下：
一、桥头堡战略重点和德宏州基本情况评估
2009年7月，胡锦涛总书记作出了“使云南成为我国面向西南开放的桥头堡”的指示。作为中缅边境的德宏州，它就是实施我国西南开放桥头堡战略的黄金口岸和立足点。这个战略可以进一步提升云南经济发展的层次，让其从闭塞走向开放，建立边境的经济合作区。
德宏州与我国近邻缅甸接壤，全州5个县市中有4个处在边境线上。缅甸是我国陆地连接东南亚、南亚，走向印度洋和孟加拉湾的必经咽喉之地。德宏与缅甸山水相连，是中缅合作的核心区。缅甸未来政局发展和政策变化是德宏州“走出去”发展战略的关键。目前，德宏州上下正加快推进桥头堡黄金口岸建设和瑞丽重点开发开放试验区建设工作。
从经济上看，德宏州经过多年的努力，全州各口岸的基础设施条件不断改善，服务质量和工作效率也在不断提升，已基本形成以国家一类口岸为核心，国家二类口岸为辅助、省级通道为补充的口岸体系，是全省口岸综合流量最大的地区。其中，瑞丽口岸出入境人员、进出口额在全省口岸中均排名第一。
改革开放以来，德宏州逐步形成了边民互市——边境贸易——边境经济合作——境内关外——跨境合作等互为补充与创新发展的德宏沿边开放模式，这为德宏州的发展奠定坚实基础，也确立了德宏州在云南及我国西南对外开放中的地位。
在边境安全方面，我们与缅方合作比较愉快，我方的公安、安全、情报、武警、警察各司其职，相互协调，确保了边境的稳定与和谐。缅方一侧的“民地武”对我的干预不多，双方有正常的往来。缅共人士虽然在我们一侧生活，但没有政治活动，主要是从事商业活动。所以，缅政府也没有对我们表示不满。边境走私情况存在，但不突出，不严峻，处于可控和可防状态。
二、德宏开放战略存在的问题
但随着桥头堡黄金口岸建设的推进和中缅关系向战略层次的拓展，云南边境地区原有的发展模式、管理机制、经济结构和我们的西南战略实施中的各种做法均遇到了发展瓶颈，需要进行政策、思路和管理方式上的调整。这些问题包括如下方面。
1、我们首先需要在建立大通道上加大投资的力度，铁路与公路建设是关键。德宏的运输方式主要依靠公路运输，但内外公路等级低、运距长，以及道路收费和油料涨价，使公路交通成为了制约德宏提升开放的瓶颈。此外，德宏的陆路贸易还受到其他地区海路贸易的影响。目前，昆仰高等公路国内段保山至瑞丽至今没有贯通。泛亚铁路西线中国大理至瑞丽段没有建成。中国与缅甸尚未就陆水联运通道建设达成共识。
2．现有口岸联检基础查验设施不能满足通关便利的需要，各口岸通道基础设施建设滞后，目前，弄岛、姐告通道基础设施建设资金没有到位。进出口商品主要通道改建和扩建工程资金缺口较大，地方财政无法解决。这影响和制约了德宏州作为中国对缅的最大陆路口岸功能的发挥。
3、外经贸企业实力不强，出入境往来不便。德宏外经贸企业数量多、规模小，缺乏大的项目，经营方式以代理进出口为主，自营商品较少，经营的进出口商品品种单调、结构单一，产业附价值低；企业资金筹措困难，难以扩大经营规模。
4．由于国家现在执行的是一国一策，内地与边境政策是统一的，这使得云南边境地区的边贸政策的优势在弱化。2005年9月，国家出入境管理机关停止办理边境多日游业务。2009年9月，国家又停止边境一日游业务。出入境异地办证的停止，使人员出入境不便利，导致德宏与缅甸在经贸、旅游、文化交流合作上受到影响和制约。
5、上个世纪90年代，我国开始推动在金三角地区用经济植物“替代种植”罂粟的政策，以消除毒源。它一定程度减少了罂粟的种植，取得良好的社会经济效益。然而，“替代种植”也存在许多困难：缅政府对替代种植持不积极态度，替代企业的部分产品销往缅甸腹地也受到限制；种植项目实施的范围窄，种类单纯。特别是我们国家支持的力度不够，如替代产品（如玉米）返销中国的指标下达不足，税收减免少。由于这些限制，我们在缅甸种植的面积规模较小，只有30多万亩。而种植企业要获得赢利，就需要扩大种植面积，达到几百万亩。否则企业资金负担就很重，生产积极性很难得到提高。
6、德宏境内企业对外投资存在较大的风险。由于缅甸曾是军人执政国家，营级以下(含营级)的部队3-4个月就换一次防，人变政策也变，交易成本高，存在经营风险。另一方面，中缅没有签订司法协定和投资保护协定，对外投资资产没有得到很好的安全保障，经济纠纷多，企业经常遇到受骗的情况，致使企业不敢大胆地发展。
7、“三非”人员难以有效管理。瑞丽市与缅甸仅一江之隔，常有非法入境、非法居留和非法就业的“三非”外籍人员。部分“三非”人员非法入境后，暴力实施抢劫、抢夺、盗窃和贩毒、卖淫等犯罪活动，引发了瑞丽市社会治安的复杂化。目前，对境内“三非”人员的总人数难以统计，无法建立科学的“三非”人员管理系统和方法，只能单纯依靠边境围堵、重点清查等方式打击“三非”人员，对触犯当地法律的“三非”人员实行遣返，但缅地方政府、公安部门对此缺乏管理，并不能从根本上杜绝此类人员再次重返我境内从事非法活动。
8、中缅两国虽然保持睦邻友好关系，双边经贸、政治关系也有所发展，但一直没有大的突破，缅甸政府领导人在发展对华关系时依然对我存有各种疑虑。双方在跨境合作区的实施过程中，没有良好的互动，往往一方的建议得不到对方的及时响应。
作为中国周边外交战略中的一环，缅甸在中国地缘战略中的位置非常重要。如何提升中缅睦邻友好关系至战略伙伴关系，已经成为我们周边外交中各区块能否相互策应和补充的重要的一环。缅甸大选之后，昂山素季释放，今后其所领导的民主同盟将与现政权保持一种什么关系？它对我对缅外交产生何影响？对于这些问题我们必须进行充分研究。
中国在缅甸国家发展战略中的地位决定了缅甸不会放弃对华特殊友好关系的政策。但是，鉴于中国这几年在缅甸的影响发展很快，已经引起了美国、日本、印度、东盟的担心，纷纷以各种诱惑拉拢缅甸。缅甸出于自身利益的考虑，也对过于依靠中国有各种疑虑，所以一定程度地实施平衡外交将是缅甸下一步调整政策的方向。
9．随着我与缅甸签订在缅铺设油管和天然气管的协定后，我们大量“中石油”的工作人员开始进入缅甸工作。由于能源的选址过于集中在克钦、掸邦等族群聚居地，再加上我方教育工作做的不细，那里的老百姓对中国国企产生了抵触与不满的情绪。如一些同志在工作和生活中，不注意当地人民的感受，没有主动保护周边的环境与照顾他们的传统生活方式，摆阔和乱扔矿泉水瓶。再加上当地地皮与各种生活用品的涨价，使得我试图通过对缅开展工作，建立良好形象，争取民心，扩大立足基础的目标没有完全达到。
三、对策建议
1、德宏未来发展必须大力抓外贸产业发展，把口岸优势、通道优势与德宏产业优势结合起来，积极培植产业支撑体系。德宏要以国家级边境经济合作区、跨境经济合作区和省级工业园区为重点，加快试验区产业发展。进一步放宽投资领域，做好相关配套服务措施，简化、便利投资手续，以此加大招商引资的力度。昆仰高等公路国内段要尽早贯通，中国与缅甸需尽早就陆水联运通道建设达成共识，应尽快建设昆明分别到曼谷港、海防港和皎漂港的经济走廊，中缅公路铁路通道和瑞丽-木姐-腊戍-曼德勒-皎漂高速公路。
要组织好传统大宗商品的进出口，在充分发挥既有优势的同时，支持企业或商会组织扩大对缅贸易的领域、规模。积极调整进出口产业结构，加大进口产品就地加工和自营产品的出口扶持力度。大力扶植大企业、大项目的发展，鼓励有实力的企业开展对外工程承包、对外投资、劳务合作等外经项目。
2．作为云南的对口支援地，2009年，上海市民宗委投资511.42万元对10个德昂族自然村实施了整村推进项目。2010年，上海市又投入684万元，实施了德昂族村水电路基础设施、教育、人才培养等57个项目，改善了少数民族的生产和生活状况。在这些支援项目结束后，上海宜参与到云南“桥头堡”战略建设之中。结合德宏的开发战略，充分挖掘云南的各类资源，积极地把有发展前途的项目引进德宏。要发挥上海的资金、技术和信息优势，在德宏择地建立技术合作开发、开放试验区与工业区以及金融机构，并以此作为通道，把经济合作的范围扩大到缅甸内地。同时，把一些管理的先进理念传授给当地干部，营造投资的良好环境，吸引国内外投资者参与德宏的发展和同周边国家的经贸合作。
2、对于德宏州试验区开发建设资金不足的情况，国家政策性银行可以研究对其提供政策性贷款，准予筹建“试验区开发开放建设基金”，发行基础设施建设企业债券。放宽对试验区中小企业的贷款条件，加大金融支持力度。适当放宽在试验区设立地方性股份制商业银行的市场准入条件。允许境外投资者以人民币投资在试验区设立外资企业。支持试验区开展人民币与缅币兑换特许业务等方面的试点。鼓励国内出口信用保险机构在试验区设立分支机构，提供出口信用保险。利用中国——东盟投资合作基金、中国——东盟专项贷款资金对德宏的中缅重大跨境交通基础设施项目予以资助。
3、德宏需要突破思维局限，对外经贸关系发展上需要超越缅甸，把视角拓宽至新加坡、印度、斯里兰卡、孟加拉国等东南亚和南亚国家。我们宜把云南与缅甸的合作项目纳入到中国与东盟的合作框架中，让德宏等边境地区能抓住中国—东盟自贸区和大湄公河次区域合作的发展契机，探索建立与东南亚、南亚等国家的制度性合作机制。德宏应争取在缅印、缅孟边境口岸缅方一侧建设若干个中国商品城，作为全州拓展南亚市场和建设昆明——南亚经济走廊的前沿基地。
此外，还可以通过进一步加强与中国驻外使（领）馆经商处（室）的常态化联系，掌握和了解各国政策调整、市场变化等情况；建立健全对外联络机制，发挥好华人华侨的桥梁纽带作用；密切与缅甸联邦各级政府、合法组织的多层次、多途径、宽领域交流。
4．目前德宏州及瑞丽市的发展定位太多（国际陆港、黄金口岸、跨境合作区、三个产业基地），在开发新的增长点方面，需要避免增长点太多，要有重心；避免摊子过大，要避开操作性不强的项目产业。要把发展重点集中至最有可能实现，也最有特色，也最有经济前景的项目上。我们认为，瑞丽市应积极主动与国内外高端珠宝玉石市场联姻，把其打造为“东方珠宝玉石交易中心”，使得东亚地区顶尖的珠宝玉石的交易、拍卖、加工、包装、展示、研究与相关产业能够集聚于瑞丽市。此外，德宏州的发展前提是不能破坏当地的绿水青山的自然美景，不能过度、无序开采矿石和玉石，如黄龙玉的开采必须有效管理。
5、国家宜加大对“替代种植”业的支持，这是一项利国利民的一举多得的善举。它既可以遏制毒品的流入和边境的毒品交易；又可以使我们扩大对缅甸、老挝、阿富汗农民的积极影响；也将给我们的企业走出去带来机遇。要消除缅甸等国对“替代种植”的异议，加强与缅甸、老挝和阿富汗等国的磋商与合作，将“替代经济”纳入这些国家农业经济发展之中。替代种植的内涵应向种植、加工、科技培训、贸易全方位拓展。要协助这些国家制定农业发展规划，同时对它们提供农业技术指导服务。我必须从国家战略的高度上给替代种植以特殊政策倾斜，大幅增加替代种植后的农产品的进口指标，减免进口增值税。目前的替代种植总面积200多万亩，约占云南总耕地面积的2%，加大返销指标，对云南农业不会造成大的影响。
6、利用中缅开展建设工程带来的机遇，争取一些可以参与的项目。2010年6月，温家宝总理访问缅甸并签署了15项双边经贸合作协议，包括一批能源、矿产、基础设施等合作项目。德宏可以争取利用这些项目，特别是把建设石油管道和天然气管道作为发展的主要抓手。
中央已经决定天然气管道在德宏畹町开一个出口，这对当地的经济发展是有利的。但同时也宜考虑让中石油公司适当提高向当地政府交纳过境税的金额，以利于当地政府能够充分利用这些资源和资金推动一些相关产业与项目的发展。与此同时，德宏也应在人员配备、生活保障和技术维护上做好配套工作，利用这个机遇来发展一批化工、轻工、纺织、建材等重要产业，提升德宏科技与产业的发展水平。对油气管道接入点弄岛通道建设要认真规划，对于央企员工和家属的生活设施、医疗、教育和娱乐需求，也要先行超前考虑与妥善安排。
7．德宏也可以对中国在缅基础设施建设中发挥更大的作用，以弥补中国企业在当地建设中的不足。如帮助中国企业招募当地工人来从事工程建设，通过解决当地就业来改善工人生活。
针对中国企业在国外经济活动中所产生的各种消极影响，我应引起高度重视，可考虑向对外投资的大企业派遣督察小组，重点是从内部约束和规范员工的行为举止，帮助企业了解当地人的生活习惯和社会风俗，避免企业与当地群众发生文化上的冲突。鼓励企业在当地建一些学校、医院、公路等公共设施和采取环保措施，改善当地人民的生活，促进当地民众对中国企业好感度的提升，建立起对华友好的强有力民意基础。这样，可以确保今后油管运行与企业活动的安全。同时，也要对可能发生的民众骚乱、袭击等突发事件采取各种预防性和对应性的措施。
8、在缅甸军人政权转为文人政府之后，我们宜开始考虑与缅建立“战略伙伴关系”，在战略上、政治上和经济合作上全面提升双方关系的内涵。通过邀请缅甸总统和总理访华，建立双方领导人和各级官员的互访机制，对涉及双方利益与发展的内部及地区问题进行广泛的磋商，以建立战略信任。要把缅甸的发展全面或部分纳入我们的桥头堡战略中，对其经济发展与政治稳定提供有效的援助和支持。在与他们领导会晤时，我应适机提出建立边境自由贸易区的建议，劝说他们授予地方政府更大的权限，与我边境地区开展经济合作。双方也应尽快签订司法协助协定、投资保护协定，以控制各种债务纠纷，维护中企和缅企的合法权益。为了促进贸易，可施行人民币跨境结算，由双方的央行或商业银行签订金融合作协定。为避免缅甸在国际、地区上陷入孤立，我们需要鼓励它改革开放，创造条件让其积极地与中国经济合作，确保其在面对国际制裁和国内政治不稳定的条件下，能够改善经济，提高其在人民中的领导信誉。
今后，中国若要在边境建立经济合作开发、开放区，保证禁毒和司法合作协议的执行，就需要与缅政府就“民地武”的定位和作用达成一定的默契，形成基本的谅解和协调机制。我们既要劝缅政府尊重少数民族的权益；也要鼓励这些组织不要与政府武力对抗，必要时可以交出武装。
9．公安部宜酌情放宽中缅边境异地办证业务，对其中可能出现的不规范情况，在制度上进行限制。对于缅甸大量的“三非”涌入瑞丽的情况，公安部也应考虑出台管理办法和应对措施。对非法入境人员建立“遣返所”，与缅方确立定期会晤与甄别机制，及时遣返这些人员，确保边境的秩序。
总之，桥头堡”战略不仅关系到我国西部大开发的整体发展，也牵涉到我国南亚、东南亚周边外交的开展。因此，战略的实施离不开国家的大力支持。国家要有大智慧、大规划、大视野，从战略高度加大对边境城市的投入。
（上海社会科学院亚洲太平洋研究所 束必铨、刘鸣）
