一、当前美国的全球困境及其根源
9·11事件后，美国外交的霸权主义特征和强权倾向进一步显现。在反恐的旗帜下，美国四面出击并在一系列问题上推行单边主义政策，结果一步步陷入了冷战结束后前所未有的战略困局。
这一现象的出现有其深刻的根源。首先，美国超强实力地位导致“权力的傲慢”与“实力的滥用”。冷战后，美国“拥有无与伦比和前所未有的实力和影响力。” [1](Pⅲ,P1)享受着世界上唯一超级大国的“待遇”。国际力量格局的历史性变化为美国“称霸世界”创造了难得的实力基础，直接影响到美国的自我定位，导致美国外交表现出强烈的单边主义和进攻倾向；其次，新保守主义外交理念的推波助澜。美国新保守派在小布什政府中显赫一时，直接参与制定美国国家安全战略和外交政策。新保守派主要代表人物威廉·克里斯托尔认为布什的外交政策“基本上就是新保守派的政策”。[2](P75-76)新保守主义把国家关系道德化、对外战略意识形态化、外交政策军事化，认为自由、民主必须依靠武力才能得以维持与推广。新保守主义上升为美国外交的指导方针，是导致美国过度运用自身地位和实力以至陷入困局的重要因素；再次， 9·11事件为新保守主义的政策实践创造了必需的国际和国内政治氛围。9·11打破了美国本土的安全神话，反恐成为美国外交的重中之重。在反恐的旗帜下，新保守主义外交理念获得了一定意义上的合法性，以“先发制人”为核心的国家安全战略披上了反恐的外衣。布什政府借助这一有利形势，在各个方向上积极推进其扩张战略，并一味地将使用武力作为首选，导致美国在全球战线过长。
美国当前面临的战略困境主要表现在以下几个方面。其一，美国深陷伊拉克“泥潭”难以自拔。伊拉克战争以来，伊拉克的安全形势不断恶化，面临全面内战的危险；同时，“美国在伊拉克的行动被恐怖分子当作重整旗鼓的宣传口号，” [3](P9)引发新的恐怖袭击狂潮。 根据美国战略和预算评估中心的研究，美国在伊拉克的战争费用将达6600亿美元[4](P9)。而许多经济学家估计该费用最终将超过2万亿美元。此外，不断攀升的美军伤亡人数也成为布什政府的“软肋”。伊拉克乱局消耗了美国主要战略资源，大大限制了美国在其它地区采取行动的能力，正在成为美国的又一个“越南”；其二，美国与伊斯兰世界的矛盾不断激化。9·11事件后，美国领导人将伊斯兰宗教极端思想和专制主义视为恐怖主义的根源，要对伊斯兰世界进行“民主改造”。美国领导人公开声称：“美国正处在一场与伊斯兰法西斯主义者的战争之中” [①]。与此同时，美国传媒将伊斯兰妖魔化，而伊斯兰媒体也视美国为恶魔。
显然，美国只有做出重大战略调整才能摆脱当前的困境。任期仅剩十几个月的布什政府已经充分认识到了这一点，并正为此努力。“大中亚计划”就是在这样一种形势下应运而生的。
二、美国中亚政策的调整和斯塔尔的“大中亚计划”
在阿富汗和中亚尚未完成反恐任务之时，美国就为了自己的利益发动了伊拉克战争，使反恐联盟发生分裂。结果，原本发展较好的中亚安全形势自2003年中以后又趋严峻。在阿富汗，塔利班和基地组织卷土重来，展开新的攻势。特别严重的是，伊斯兰解放党等极端组织又在中亚活跃起来，在失业率达到80％的贫穷的费尔干纳地区迅速扩展势力，仅在乌兹别克斯坦就号称拥有数十万成员。同时，伊战以来布什政府积极推动“民主改造”、 “颜色革命” 和“政权改变”，试图在中亚各国实现有利于美国利益的“改朝换代”， 破坏了中亚的稳定，也为极端势力的活动提供了可乘之机。在这一波冲击中，吉尔吉斯斯坦和乌兹别克斯坦首当其冲，连政局比较稳定的哈萨克斯坦、刚实现民族和解不久的塔吉克斯坦以及保持中立的土库曼斯坦也受到影响。在2005年3月吉尔吉斯斯坦发生的剧变和5月乌兹别克斯坦安集延发生的暴乱中，美国非政府组织的活动是显而易见的，极端势力则在其中浑水摸鱼。在这样的形势下，美国与中亚国家的关系由热转冷，乃至恶化。吉尔吉斯斯坦与美国拉开了距离，乌兹别克斯坦则对驻乌美军下了逐客令，哈萨克斯坦也开始实施保障国家安全的立法修正案，对外国资助哈政党和候选人做出了严格规定。特别令世界关注的是上海合作组织阿斯塔那峰会发表的成员国元首宣言中的下面这段话：“鉴于阿富汗反恐的大规模军事行动已经告一段落，上海合作组织成员国认为，反恐联盟有关各方有必要确定临时使用上海合作组织成员国上述基础设施及在这些国家驻军的最后期限。” [7]虽然这段话是针对“反恐联盟有关各方”，但美国首当其冲是显而易见的。
实际上，促成这一发展的主要是中亚国家自身，而不是俄罗斯和中国“施加压力”的结果[②]。 道理很简单：9.11之后美军进入中亚展开反恐战争，有利于中亚国家维护自己的安全，因此它们向美国和反恐联盟提供设施和基地；但是到了2005年，美国积极推动的“颜色革命”却对中亚的稳定和安全形成了威胁。因此，中亚国家从自己的国家利益出发，希望美国军队离开中亚。很明显，如果说伊拉克战争导致了美国与“老欧洲”的分裂，那么“颜色革命”则导致了美国与中亚国家的分裂。显然，“颜色革命”后中亚局势的发展使美国丧失了其通过反恐战争在中亚获得的地位，面临着被边缘化的危险，这种形势要求美国尽快调整中亚战略。从更宏观的角度看，如何将美国对中亚政策的调整与全球战略目标有机结合，维护和拓展美国在欧亚大陆腹地的利益，并使这一调整有助于破解美国的全球战略困境，则需要一个系统而又切实可行的战略构想。于是，美国内部就调整中亚政策展开了激烈辩论。《纽约时报》称：中亚形势“正迫使布什当局重新评估其在民主化和反恐这两个政策目标之间艰难的走钢丝政策”。[8]约翰·霍普金斯大学中亚高加索研究所所长弗雷德里克·斯塔尔（Frederick Starr）教授提出的“大中亚计划”，正好适应了这一政策调整的需要。
2005年3月，斯塔尔在一份题为《阿富汗及其邻国的“大中亚伙伴计划” 》的报告中，第一次把阿富汗与中亚五国作为一个整体而称为“大中亚”，就此提出了“大中亚计划”。2005年夏，斯塔尔又在美国《外交》杂志上发表文章，进一步阐述了他的观点[9]。斯塔尔认为，9·11事件后美国的中亚战略都以阿富汗战争为中心，没有明确提出美国在中亚的长远利益及机制安排，因此美国在中亚的长期军事存在缺乏合法性。他指出，在美国国防部和国务院的机构设置中，中亚五国属于欧亚，而阿富汗则被认为属于南亚，这无视“大中亚”国家具有许多共性，没有认识到一个以阿富汗为中心的“大中亚”正在出现。而且，由于美国对中亚地区缺乏区域性战略和区域范围的协调，使该地区国家无法从美国现有的项目中充分获益，导致它们只能在大国之间搞平衡外交[10](P11-12)。斯塔尔提出，美国应建立一个“大中亚合作和发展伙伴计划”，以规划、协调和整合美国在中亚的双边、多边和地区性项目。斯塔尔强调，为推行大中亚计划，必须建立有效的部长级和总统级定期会晤协商机制，还要建立一个做具体工作的局或办公室10](P17-18)。斯塔尔还提出，俄罗斯、中国、巴基斯坦、印度等在该地区都有利益，美国必须理解并尊重它们的利益，使他们把美国看作一个盟友，而不是一个对手[10](P11-12)。
三、官方的“大中亚计划”与美国的全球脱困战略
斯塔尔有关“大中亚”的构想一经提出，立即引起美国政府的重视。虽然美国政府至今没有正式将“大中亚计划”作为官方政策，但该计划对美国中亚政策调整，乃至全球脱困战略的影响却是显而易见的。
从整体看，美国政府吸取了斯塔尔的主要观点，但又对之加以改造和充实，以适应更宽泛和更深层的战略需求。美国南亚和中亚事务助理国务卿帮办艾文·费根鲍姆对笔者称：“我们讲‘大中亚’时使用的‘大’字是‘broad’, 而不是‘great’”。[③] 他的话就十分形象地说出了这层意思。因此，我们可以将这个经过改造的计划称为官方版的“大中亚计划”。该计划有几个特点值得我们注意。首先，它改变了以往一味追求“民主化”的单边主义思路，立足多边合作。计划主要以阿富汗为战略枢纽，把中亚的哈萨克斯坦和南亚的印度与巴基斯坦作为重点，将推动南亚和中亚的区域整合作为主要切入点，加强中亚和南亚在交通、能源和经贸领域的合作；其次，它注重发挥美国软实力的作用。计划特别强调利用经济文化手段为政治目的服务，提出了一系列加强对南亚和中亚的文化教育投入的具体计划和措施；第三，它又特别重视中亚内部和南亚内部的合作。计划强调哈萨克斯坦是中亚经济发展的“发动机”，注重发挥哈萨克斯坦的“领头羊”作用以推动中亚五国的合作。在南亚，美国同时与印度、巴基斯坦发展战略关系，并力促印巴之间进行合作；第四，它根据中亚、南亚国家的需要，采取有针对性的措施。在中亚，美国的政策重点是加强对基础设施建设的投入，推动中亚向南亚输出石油、天然气和电力，将中亚融入更宽广的国际社会。在南亚，主要是维持并提升美国与印度的战略关系，如加强美印民用核技术合作等[16]。同时，也在其它南亚国家实施一些扶贫帮困、促进发展的项目；第五，它具有牵制俄罗斯和中国、弱化上海合作组织的意图。计划极力推动中亚与南亚的整合，主要目的就是使中亚进一步开放并融入国际社会，彻底结束俄罗斯在中亚的传统支配作用，也遏制中国在中亚和南亚的影响迅速上升的势头。它抓住上海合作组织经济合作滞后这一软肋，以经济为主要抓手，对中亚、南亚国家具有巨大的吸引力，可能使上合组织在该地区经济合作方面边缘化。
从目前的发展看，这个经过改造加工的“大中亚计划”不仅是美国试图在中亚转守为攻的重大战略行动，而且已成为美国摆脱全球困境的重要战略步骤。无容置疑，美国目前全球战略困境的重点和难点当然是中东：在伊拉克陷入“打不赢、输不起、走不掉”的境地；伊朗核危机处于僵持状态，随时可能升级为又一场海湾战争；阿以矛盾盘根错节，巴勒斯坦内部又爆发冲突，发挥调停作用困难重重。然而，从另一个角度看，目前美国对中东的控制也达到了历史上从未有过的高强度状态，其在中东的绝对优势地位是其它任何大国都难以挑战的。与此相比较，美国在中亚的困局就不一样了。首先，相比俄罗斯与中亚之间的传统纽带和中国在中亚具有的地缘优势，美国在中亚本没有什么优势可言，只是借助9·11后对阿富汗发动战争才得以涉足中亚，但“颜色革命”的冲击却使美国损失惨重，面临“丧失中亚”的危险；其次，阿富汗战争是美国发动的第一场“反恐战争”。对美国公众来说，抓获本·拉丹比推翻萨达姆重要百倍。如果阿富汗的形势继续恶化，本·拉丹又一直逍遥法外，布什对美国人民和美国国会都无法交代；第三，“基地”组织的核心集团依然在阿富汗与巴基斯坦交界的山区指挥全球的恐怖活动网络，全球各地的恐怖组织骨干大多源于阿富汗的“圣战”。从这个意义上说，阿富汗和中亚仍然是全球恐怖主义的精神“支柱”。如不摧毁它，布什在中东，乃至全球的“反恐战争”的胜利均无从谈起；第四，控制欧亚大陆腹地的油气资源和能源运输通道，就能使美国在全球能源竞争中处于有利地位，这对于美国来说也具有全球性战略意义。如无法像在中东那样通过战争实现这一目标，则可通过经济实力和软实力来达到这一目标。
可见，“大中亚计划”能够从学者之见上升为官方的战略构想，重要原因就在于它不仅适应了美国中亚政策调整的需要，而且有利于美国在全球摆脱困局。白宫的决策者们指望，该计划不仅能扭转美国在中亚所处的劣势，而且还可使美国控制欧亚心脏地带的战略资源和交通要冲，牵制俄罗斯和中国，打击伊朗和伊斯兰极端势力，以策应其在中东、欧亚和亚太的战略行动，逐步摆脱全球困境。
四、 以经济为重点的“大中亚计划”：进展与障碍
2006年初以来，美国开始紧锣密鼓地推进以经济为重点的“大中亚计划”。近期目标主要是帮助中亚五国相互降低贸易壁垒，推动中亚五国与其邻近地区的融合，促进中亚同全球经济和国际机构整合，实现中亚与国际准则、规范和惯例的接轨，以促进中亚经济“一体化”。美国政府为计划的实施牵线搭桥、构筑平台，以吸引投资和援助，具体项目则主要由美国和西方国家的私人公司承办。
2006年1月，美国在欧洲安全与合作组织第14届经济论坛上提出了中亚南亚经济融合计划。 2006年7月，美国宣布支持哈萨克斯坦加入世界贸易组织，也支持中亚其它国家加入该组织。 美国积极推动建立了美国－中亚贸易和投资框架协定（TIFA）机制，中亚五国、巴基斯坦和阿富汗均已加入。该机构已召开了三次会议，通过各层次合作来克服中亚自由贸易的障碍，使中亚国家能够更接近完全融入世界贸易体系的目标。美国还积极支持亚洲开发银行的中亚区域经济合作计划，即“CAREC”计划，并促成其与世界三个主要经济体建立一个论坛，即“CAREC加3计划”。在这方面，美国得到了欧盟和日本的积极配合。2007年4月，美国通讯发展署主办了一个区域性论坛帮助中亚和南亚吸引投资。美国与哈萨克斯坦还提出了一项新倡议，由双方主办公－私合作伙伴对话。
同时，一些重要项目也在实施之中。美国国际开发署在水资源跨界和能源计划上投资了3900万美元； 美国正投资6500万美元在整个中亚兴建海关和跨界设施； 美国通用电气正在建设一个以哈萨克斯坦和整个区域为市场的机车制造厂；联邦快递公司正在阿拉木图商业中心开发一个新的网络中心；美国电化学会在水电领域投资了2亿多美元；阿克萨斯工业集团在采煤业上进行了重大投资；美国投资3600万美元建设一座连接阿富汗和塔吉克斯坦的桥梁；美国还计划在BTC管道和南高加索天然气管道之后在中亚铺设另一条新管线。 特别要提一下的是，美国还在积极推动中亚地区建立一个区域性的电力市场。美国国务院“一体化”问题高级顾问鲍勃·多伊奇（Bob Deutsch）在美国国际开发署、美国贸易与发展署的配合下，正与塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦等国通力合作以实现这一目标。2006年10月，阿富汗、巴基斯坦、吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦四国在杜尚别签署了一份1000兆瓦电力贸易的谅解备忘录。世界银行和亚洲开发银行正资助其研究，2007年中期做出决策，2010年将实现电力互惠贸易[17]。
总体来看，吸取了“大中东计划”失败的教训，“大中亚计划”以经济为重点，适应了中亚国家发展的需要，因而得以实施并取得了一些进展。哈萨克斯坦外长托卡耶夫就明确表示，哈萨克斯坦作为中亚的地区性大国，愿意为阿富汗的重建和“大中亚”合作格局的形成贡献力量，也支持中亚与南亚地区在经济和其他领域开展合作[18](P8-12)。一些观察家认为，中亚国家对美国的态度正在发生“积极变化”，美国在中亚的影响有所恢复。
然而，“大中亚计划” 的实施也面临着一系列困难和障碍。首先，美国“大中亚计划”本身的可行性和合法性存在问题。美国与中亚的关系不仅仅是经济方面的，它更多地受到中亚地区政治、安全和外部因素的影响。“大中亚计划”试图以经济为主要手段推进中亚与南亚的整合，这本身就存在一定的理想主义色彩。美国最关心的是确保获得中亚的能源，对中亚国家本身的经济转轨和结构性问题关注不够，这是“大中亚计划”的重大缺陷。同时，美国的战略考虑是以美国的国家利益为中心的，这也大大削弱了“大中亚计划”的合法性；其次，中亚和南亚的现实使美国“大中亚计划”的实施面临重重障碍。“大中亚计划”能否取得成功，取决于美国能否将哈萨克斯坦纳入其中亚战略的轨道，并使阿富汗进入稳定发展的时期。而这两点近期均难以实现。在阿富汗，塔利班和基地组织正在卷土重来，控制了巴阿边境的大片山区。在这样严峻的形势下，阿富汗怎能发挥“整合”中亚和南亚的作用呢？同时，哈萨克斯坦明确表示，哈参与“大中亚”合作并不意味着牺牲与上海合作组织的关系，哈不希望中亚地区形成一个由美国主导的格局[18](P8-12)。正因为此，哈萨克斯坦至今没有同意美国在哈建立军事基地的要求。目前，哈萨克斯坦与中、俄的战略合作关系正在迅速发展，中哈油气管道的开通使哈萨克斯坦的石油源源流向东方。美国要将哈萨克斯坦完全纳入其战略轨道并非易事。从南亚看，巴基斯坦和印度也不会以牺牲它们与中俄的友好关系为代价去参与“大中亚计划”；再次，“大中亚计划”难以解决历史恩怨、宗教冲突、民族矛盾、领土纠纷等深层次问题。中亚和南亚各国间关系盘根错节、错综复杂。哈萨克斯坦与乌兹别克斯坦矛盾重重、印度与巴基斯坦积怨难消，巴基斯坦与阿富汗边界地区的问题积重难返，美国很难把这些国家“整合”到一起。同时，美国把自己的一套生搬硬套、强加于人的做法必然引起不满。理查德·鲍彻就担心：“土库曼斯坦和乌兹别克斯坦的专制政权可能会进一步挑战美国整合南亚和中亚的努力” [15](P4)更何况，“大中亚计划”也无法有效地解决政治改革、经济转轨、打击腐败、遏制犯罪、改善民生等一系列深层次问题；第四，外部因素和国际局势也使“大中亚计划”的实施困难重重。俄罗斯、中国、欧洲、日本和伊斯兰世界在中亚都有相当大的影响力。俄罗斯在中亚具有传统影响力，不会坐视美国主导中亚，正采取有力措施应对“大中亚计划”。美国与伊朗之间的敌对，伊朗与中亚和南亚各国积极发展关系，特别是能源合作，也是美国难以逾越的障碍。同时，欧洲、日本等国也会对美国掌控中亚的野心进行牵制。
因此可以得出结论，通过“大中亚计划”的实施，美国可能在一定程度上恢复在中亚的地位和影响，并策应其在中东，乃至全球摆脱困境的努力。然而，“大中亚计划”不可能使美国成为中亚的主宰，更不足以从根本上破解美国面临的全球困局。
（责任编辑 吴文成）
参考文献：
[1] The White House. The National Security Strategy of the
[2] Steven Hurst. Myths of Neo-conservatism: George W. Bush’s ‘Neo-conservative’ Foreign Policy Revisited [J]. International Political, Vol. 42, No.1 (March, 2005).
[3] The White House. The National Security Strategy of the
[4] 章名岂. 驻伊美军花了3000亿[N].环球时报,
[5] The Pew Global Attitude Project. Global Unease with Major World Powers: 47-Nation Pew Global Attitudes Survey, June 27, 2007[R].
[6] 韩显阳.俄暂停履行《欧洲常规武装力量条约》[N]. 光明时报,
[7] 上海合作组织成员国元首宣言,
[8]（美）纽约时报,
[9] Frederick Starr. A Partnership for
[10] Frederick Starr, A “Greater Central Asia Partnership” for Afghanistan and Its Neighbors, Central Asia - Caucasus Institute and Silk Road Studies Program, March, 2005[Z].
[11] Secretary Condoleezza Rice. Remarks at
[12] Secretary Condoleezza Rice. Remarks at the State Department Correspondents Association's Inaugural Newsmaker Breakfast,
[13] Ambassador Richard A. Boucher .Pursuing Peace, Freedom and Prosperity in South and Central Asia, Remarks before the Senate Foreign Relations Committee, Washington, DC, February 16, 2006[Z]. http://www.state.gov/p/sca/rls/rm/2006/61317.htm.
[14] Joint Statement on United States-Pakistan Strategic Partnership [Z]. http://www.whitehouse.gov/news/releases/2006/03/20060304-1.html.
[15] Ambassador Richard A. Boucher. U.S. Policy in Central Asia: Balancing Priorities(Part II), Hearing Before the Subcommittee on the Middle East and Central Asia of the Committee on International Relations House of Representatives, 109th Congress, Second Session, Serial No. 109-186[Z].
[16] （哈）布拉特•克雷奇巴耶维奇•苏丹诺夫.哈、中、俄在上海合作组织框架内保障中亚安全的合作趋势[J].国际问题论坛,2006年秋季号.
[17] Evan A. Feigenbaum. Deputy Assistant Secretary of State South and Central Asian Affairs, American Business and Government: Partners in Central Asia, As Prepared Remarks to the U.S.-Kazakhstan Business Association and the American-Uzbekistan Chamber of Commerce, Washington, DC, March 20, 2007 [Z]. http://www.state.gov/p/sca/rls/rm/2007/82024.htm.
[18] The Conference Report for the
