盛文沁《欧盟反种族主义政策:发展历程与新动向》

作为全球主要的移民迁入地区之一,移民及其带来的种族与族群问题是欧盟各国高度关注之焦点。种族与族群歧视更是生活于欧盟国家内百万民众不得不面对的现实。就欧洲范围的反种族歧视事业而言,欧盟与成员国各有其反种族主义法律与政策。本文着眼于分析欧盟层面的种族政策,不对欧盟成员国的种族政策做总体概括。

 

  欧盟反种族主义政策的发展历程与阶段特征

 

1957年欧盟成立至今,其反种族主义政策的发展历程由两条主线贯穿:一是,反种族主义逐渐被纳入欧盟社会政策内容之中,并成为其重要组成部分;二、欧盟与成员国在反种族主义政策的法律权限问题上不断博弈并最终获得了专门权限以打击种族主义与种族歧视。从以上两条主线出发,纵观欧盟反种族主义政策的发展历程,大致可归纳为以下四个阶段。

(一)   欧盟无作为阶段:上世纪50年代后期至80年代中期

反种族主义属于欧盟社会政策范围。欧盟早期社会政策完全以“市场一体化”为中心与导向,只有需要维系共同市场良好运转之时,欧盟才能干涉社会领域。具体到劳动力市场,当时的目标是取消劳动者流动障碍,设立“欧洲范围的劳动力市场”,种族问题显然不属于共同体内部劳动力市场,因此没有被纳入社会政策内容

种族歧视、种族平等没有得到重视,也与当时欧盟国家的移民构成有关。50年代,外来移民潮刚开始兴起。战后西欧经济复兴造成劳动力短缺,这些国家最初是从南欧征集劳力。与种族歧视相比,国籍歧视,即歧视其他共同体成员国家的国民,是当时起草欧共体条约时最关注的。

70年代中期,欧盟对外来移民的态度出现了一些新变化。共同体各国在经历复兴繁荣之后,经济发展趋缓,失业重现,这一趋势在1973年石油危机后更为恶化。在此背景下,各成员国都倾向于控制移民流入规模。另一方面,则是强化对既有移民人口的整合同化。移民问题开始受到更多关注。

(二)   反种族主义政策制定与缓慢发展阶段:上世纪80年代中期至90年代初

80年代中期,欧委会重新关注移民政策。最主要原因是实现内部市场的需要。与此同时,欧洲议会也关注种族主义政策。1986611,欧洲委员会、议会与部长理事会在斯特拉斯堡发表了《反对种族主义与仇外的联合声明》。该声明的重要性在于其象征意义,这是第一次由高层确认:种族主义受到欧盟关注。

1989年除英国以外的所有成员国签署了《欧共体劳动者基本社会权利宪章》(简称《欧共体社会宪章》),这似乎显示了欧盟社会政策中一个崭新的“权利-导向”时代。其时,欧洲议会热切希望种族主义能纳入议程,但部长理事会以共同体法律权限为由提出反对。

1985-1990年种族主义进入欧盟讨论范畴多承欧洲议会之力,但理事会的反对阻碍了任何进展。理事会依据欧共体条约中缺乏种族问题条款而坚持这不是共同体的法律权限。权限问题成为过滤装置,可以消解任何理事会不想涉及的议题。反种族主义争论在涉及欧盟法律中第三国国民的法律地位问题上纠结缠绕因为后者没有自由流动权,理所当然不被视为内部市场要素,从而,对于多数成员国的移民问题,包括种族主义,欧盟的干涉没有合法性。

(三)快速发展至获得法律权限阶段:上世纪90年代至2000

进入90年代,理事会对欧盟种族政策的反对态度却很快转变,开始积极支持修改欧盟条约来为共同体提供相应的权限。究其原因主要包括:跨国种族主义发展迫使成员国不得不寻求欧盟集体层面的合作;欧盟移民政策的推进作用;欧盟反种族主义游说势力的高效行动;以及部长理事会态度发生改变。

1、应对跨国种族主义的需要

90年代以来,种族主义日渐兴盛,特别是极右翼政党在成员国议会选举中势力不断膨胀。种族主义团体的跨境合作和利用各国立法差异来逃避制裁的趋势也日益明显。这种滥用各国立法差异的现象为欧盟干预创造了条件。另外,互联网的出现迫使各国加强合作。与此同时,人们也开始形成共识,种族主义可能会损害内部市场。成员国态度终于转变,希望欧盟干预的倾向显著增强。

2、欧盟移民政策的推动

欧盟移民政策的发展也是移民获准自由流动的动力之一。多数成员国不得不面对欧盟外部移民大量涌入的事实。尤其是冷战结束造就了中东欧移民潮。为应对这些情况,各国进一步加强移民合作。特别是1993年《欧盟条约》改变移民合作政策,将其置于一个明显的法律框架中,即“第三支柱”,移民问题被列为“共同利益”范围,需要理事会联合行动。而且,欧盟内劳工短缺和出生率下降的趋势也迫使其采取更积极的移民政策。

3、游说力量的高效行动

此一时期内欧洲涌现了许多致力于反种族主义的游说团体。重要的如英国种族平等委员会,欧洲移民教会委员会等。这些组织召集了欧盟许多法律专家起草欧盟指令草案,建议禁止种族,肤色,血统,国籍或民族与族群歧视,并得到了两百多个非政府组织的支持。

4、理事会观念改变

1990年以来,欧盟关于种族政策的高峰会议不断,显示出种族问题在欧盟议程中愈益突出。1995年底的情况显示:多数成员国支持将反歧视纳入共同体条约,包括种族歧视。只有英国拒绝,坚持认为对付种族主义的最佳方法应依据国情。然而戏剧性的是,在1997年《阿姆斯特丹条约》签订前不到两周时间,英国工党上台,最后的障碍被消除,理事会一致同意将两项条款加入条约,给予共同体反种族主义专门法律权限。这两项规定是:

《欧洲共同体条约》(the Treaty establishing the European Community, 缩略为EC Treaty)第13(此为经《阿姆斯特丹条约》引进的新的条款):“在不影响本条约其他条款的情况下和在本条约授予共同体的权限范围内,理事会可根据委员会的提案并同欧洲议会磋商后,以全体一致同意采取适当的旨在同基于性别、种族、宗教信仰、残疾、年龄或性生活取向的歧视作斗争的行动。

《欧洲联盟条约》(the Treaty of European Union,缩略为TEU)第29条:在不损害欧洲共同体权限的情况下,联盟的目标应为:通过在成员国之间开展刑事警务与司法合作的统一行动、以及防止与惩治种族主义与仇外,以建立一个自由、安全和公正的地区。

13条的最重要结果是,2000629,欧盟部长理事会决议通过2000/43/EC指令,即《种族平等待遇指令》( Racial Equal Treatment Directive,):不分种族或民族本原而实施平等待遇原则;禁止就业、教育、社会保障以及公共产品供给中的种族与少数民族歧视。20001127又颁布了2000/78/EC指令,即《就业框架指令》(Framework Directive),禁止就业领域(不包括社会保险和其它社会保护领域)内的信仰、残疾、年龄与性倾向歧视。

(四)新世纪以来反种族主义政策的进展与新动向

2000年《种族平等待遇指令》颁布以来,欧盟种族政策的重心便是强化执行程序,尤其是监督和敦促成员国在其国家立法层面尽快制定与完善相关法律法规。

第二、伴随欧盟东扩进程,种族平等指令已成为欧盟新入盟国家必须接受的欧盟法律集成(acquis communautaire)的一部分。因此,新入盟的中东欧国家也被纳入欧盟种族政策范围。欧盟对这些国家也规定了它们在国内立法上的最后期限。

第三、欧盟种族政策也延伸至更多的少数族群,这一趋势在中东欧国家纷纷入盟后更为明显。其中较为突出的便是罗姆人(吉普赛人)问题。20054月,欧洲议会通过了“关于欧盟境内罗姆人状况的决议”。该决议呼吁各方,包括欧盟机构以及成员国,采取专门措施打击针对罗姆人的种族主义行径。

第四、确定种族主义暴力的罪责。这方面德国是重要动力。2007419欧盟27国司法和内政部长在卢森堡签署《关于种族主义和仇视外国人的框架协定》。这一新的法案要求欧盟所有27个成员国惩罚以种族、肤色和民族为由的犯罪,最高可判入狱3年。这项法案也包括打击否认纳粹屠杀犹太人,以及使用纳粹标记和攻击宗教等行为,但这些行为必须是在有可能爆发暴力的情况下才能定罪。该法案将欧盟反种族主义事业推进了一大步,将煽动种族主义和排外行为列为刑事犯罪,可以说是欧盟种族立法领域的重大转折。

  反种族主义政策的主要内容

 

自欧盟获得反种族主义法律权限后,欧盟种族政策体系基本建立起来,它主要由三个方面组成:法律权限、机制设置与主流原则。

1、法律权限

在立法方面,如前所述,《欧洲共同体条约》第13条是欧盟反种族主义与歧视立法的里程碑,它赋予欧盟专权,但该条款因没有规定具体的实施条件与范围,其实质仅是授予性条款。2000年《种族平等待遇指令》从界定“歧视概念”、明确实施范围等方面进一步具化了第13条。

其次,该指令范围很广,第31)条明确了具体实施范围,不仅包含了就业的各个方面,更强调指出“在给予种族或民族本源的歧视领域的具体行动应该超出参加就业和个体经营的行为,而包含诸如教育、包括社会保险与医疗保障在内的社会保障、社会利益以及获得与提供商品和服务领域。”

但另一方面,欧盟种族政策与欧盟层面的任何政策一样,其法律权力必须限于共同体被赋予的权限范围内。

2、机制设置

机制方面,《种族平等待遇指令》创建了明确的纠正与执行措施,这也是其最具创新之处。

首先,《指令》第13条规定了成员国的义务。成员国应指派一个或数个机构来推动待遇平等。另外,意识到执行问题不能完全移交给成员国也是该指令的进步。而在欧盟层面最重要的机构设置是反种族主义与仇外监督中心,将欧盟对种族主义的干涉制度化。

此外,除了专门的执行条款外,《种族平等指令》还规定了许多措施用来强化执行程序。如鼓励成员国与非政府组织对话;每五年,成员国必须向欧委会递交材料,汇编成报告。

3、主流化原则(mainstreaming

主流化是从欧盟性别平等政策中借用的原则,其核心在于:不再单纯追求特别在整体制度框架之外,为保障受歧视群体设立专门机构或计划。在反种族主义政策中推行主流化原则,意味着在欧盟所有社会政策中贯穿反种族歧视立场。

 

三 反种族主义政策与欧盟社会政策之发展

 

随着欧盟大力贯彻《种族平等指令》,反种族主义现已成为欧盟社会政策主要关注事务之一。将该政策置于欧盟社会政策发展历程中考察,我们发现:前者从边缘向中心的改变主要是由欧盟社会政策模式之变化推动的。

如前所述,欧盟成立之初没有关注种族问题,现实因素固然是当时外来移民潮刚刚初现端倪,但在根本上受制于欧盟最初的社会政策模式——“市场一体化”模式。此模式要点在于相信经济一体化(消除影响劳动力、商品和资金等自由流动的人为障碍,确保资源的最佳配置与利用)能自发地导致人民生活与工作条件不断提高,不需要协调各国社会政策,因而其强调社会政策最小化原则与内部市场优先。这就导致种族主义所冲击的主要社会群体之一——第三国国民被排除出共同体内部劳动力市场,反种族主义自然也不会为早期社会政策所关注。

从上世纪70年代开始,欧盟社会政策的“社会维度”(social dimension)越来越受到重视,人们逐渐认识到社会条件与经济条件在事实上不可分开,社会政策有必要修正经济措施。

在社会政策领域,“社会维度”发展突出体现在:基本权利越来越受到重视,并渐渐成为政策制定的关键因素。尽管欧洲有悠久的人权思想传统,但是在跨国家的欧盟社会政策层面输入人权目标并没有在共同体创建时确立。直至70年代人们才开始要求社会政策必须顾及人权问题。1989年斯特拉斯堡峰会上,除英国以外的所有欧共体成员国都签署了一项政治宣言——《欧共体劳动者基本社会权利宪章》。尽管它不具法律效力,但体现了欧共体在思想上的重大转折,真正认识到了社会领域与经济领域的“同等重要性”,应该“平等发展”,也是“基本权利概念首次被引入社会政策”。 1994年《欧盟社会政策白皮书》明确将“民主与个体权利”作为“欧洲社会模式”的价值之一。而《阿姆斯特丹条约》则跨出了关键一步。它为欧盟社会立法确定了独立的法律权限,从而实施社会措施可以不必证明它们是为了内部市场的流动功能。正是对基本权利的强调重视使欧盟社会政策逐渐摆脱了单一的“市场一体化”导向,更注重从基本权利的立场实现劳动者平等待遇,因而推动了反种族歧视政策的深入发展。

但在基本权利的影响日益深远之时,市场因素仍起作用。推动反种族歧视优先的另一个更贴近市场的因素是欧盟就业战略(European Employment Strategy)。随着内部市场的逐步建成,自上世纪90年代以来,欧盟将就业放在共同体决策的核心位置。1997年欧盟就业战略全面启动。2000年欧盟里斯本会议更突出强调:只有消除失业,减少社会排斥才能达到社会融合。因此欧盟就业战略致力于扫除进入就业市场的樊篱,达到充分就业,增加社会成员对劳动力市场的参与率。基于此,欧盟尤其关注那些容易被市场排斥的劳动力群体,包括移民,并为它们制定了积极的社会政策。特别是,人们意识到随着欧盟各成员国工作年龄人口数量显著下降,外来移民将会有效缓解欧盟国家劳动力不足的现象。这一认识强化了保证移民以及少数民族之平等就业渠道的重要性。

因此,准确而言,欧盟反种族主义事业是在基本权利诉求与消除自由市场障碍这两股合力推动下发展。

四 政策的影响与前景

 

欧盟反种族主义事业因欧洲种族困境而生,其深入发展首先在一定程度上打击了欧洲种族主义势力。欧盟指令及其约束性,是成员国立法反对种族主义的重要推动力。尽管自上世纪70年代开始,欧盟成员国国内反种族主义立法已经发展起来,甚至早于欧盟的相关立法,但欧盟层面的种族政策仍进一步促进其政策深化。

在新世纪以来欧盟扩大进程中,反种族主义政策尤其对中东欧新入盟国家的种族主义有一定制约作用。东欧与中欧国家种族主义势力与极右翼势力自上世纪90年代以来正处于上升阶段,东欧极右政党和团体活动的主要特征是为二战纳粹分子平反,煽动种族仇恨,进行反犹反共活动,鼓吹极端的民族主义,要求“恢复”历史领土,反对加入欧盟等等。这些国家加入欧盟以后,受到欧盟反种族主义法律与指令制约。

第二、深化了欧洲一体化与社会融合。种族平等在推进欧洲经济一体化方面的影响是显而易见的:有利于消除进入就业市场的种族樊篱,促进人员自由流动,加快共同市场形成。另一方面,反种族主义政策在加快欧洲社会一体化与社会融合上则具有特殊意义。它在广泛的社会范围内体现反对社会排斥、加强社会融合原则。与性别平等政策相比,后者主要系于就业领域与劳动者;反种族主义政策延伸至医疗、教育、住房等更多社会领域。尤为重要的是,这些领域属于成员国掌控的传统社会政策范围,长期以来是欧盟被高度限制介入的——当然主要是这些领域与内部市场功能的联系稀薄。而种族平等指令的约束性使得成员国受制于欧盟,其立法及政策逐渐呈现出“欧洲化”(Europeanization)趋势,与欧盟政策形成联动。

第三、推动了欧洲公民社会建设。与欧盟条约的其他权利不同,种族平等指令不依赖于自由市场权利的优先性。因此,它在欧盟与公民之间建立了更直接的联系,强化了社会公民权,有利于塑造个体公民对欧盟的信任与归属感。

但其前景亦不容过分乐观。成员国的双刃剑作用仍是制约反种族事业深入发展的关键因素。一方面,各成员国的种族立法对欧盟种族政策有一定借鉴作用,如欧盟立法参照英国的《种族关系法》;但另一方面成员国对欧盟种族政策仍持消极对待态度。并不是所有欧盟国家都建立了打击种族主义的机构,还有一些国家没有对种族主义行为规定制裁措施。可见,尽管在反种族主义歧视,乃至更广领域的反歧视事业中,欧盟权限扩大了,它在影响成员国政策方面发挥的作用至今仍属有限,绝大多数的的法律和规定仍立足于国家法律层面。这无疑仍受制于欧盟政策的授权原则与从属性原则。

但,从欧洲一体化角度而言,欧盟反种族主义政策的点滴推进,已经成为各国制定与深化种族平等的必要的指导与补充,实际上逐渐发挥越来越重要的作用,为欧洲经济一体化与社会一体化做出了积极的贡献。可以预见,欧洲一体化的深化也将推动它进一步发展。