继“大中东计划”之后，美国又提出了“大中亚计划”。这个计划是在怎样的背景下出台的？它的主要内容是什么？它的发展前景如何？本文拟对这些问题做一初步探讨。
一、美国“大中亚计划”出台的背景
从总体上看，在冷战后的第一个十年，中亚在美国全球战略中的地位远不及欧洲、中东和亚太。“9·11”事件之后，反恐成为美国全球战略的重点，中亚处于美国全球反恐战争的最前线。这样一来，中亚在美国全球战略中的地位骤然上升，成为与美国国家利益休戚相关的地区。“9·11”事件之后短短几个月，美国就在中亚地区部署了强大的军事力量，掌握了中亚反恐的主导权，还将中亚和南亚的军事基地连成一片，使中亚和南亚的战略格局发生了根本变化。
2003年3月，美国不顾国际社会的普遍反对，在未经联合国授权的情况下发动了以“倒萨”为主要目标的伊拉克战争。伊拉克战争不仅使国际反恐联盟分裂，还导致全球范围极端势力的上升和暴力冲突的加剧。随着美国深陷伊拉克，美国的军力财力西移中东，中亚的反恐能力相对削弱，中亚的安全形势随之恶化。 同时，“颜色革命”开始波及中亚地区，中亚各国局势出现动荡。美国一度希望通过“颜色革命”推进中亚的民主化，以巩固和扩大美国在中亚的地位和利益， 因此在其中扮演了幕后支持者的角色。2005年3月，吉尔吉斯斯坦反对派的零星抗议发展成为“革命”，导致阿卡耶夫政权倒台。5月，乌兹别克斯坦安集延地区发生严重武装骚乱，中亚其它国家的反对派和三股势力也蠢蠢欲动，中亚各国执政力量受到严重冲击。这样的形势促使中亚各国的当政者开始调整对美政策。吉尔吉斯斯坦政权更迭后，新政权并未倒向西方，反而进一步向俄罗斯、中国和上海合作组织靠拢。乌兹别克斯坦镇压安集延骚乱后，受到美国的指责和制裁，因此要求美军撤出驻乌军事基地。2005年7月，上海合作组织阿斯塔纳峰会发表的元首宣言呼吁外部军队确定从中亚撤军的具体期限。显然，到2005年中，美国与中亚的反恐合作及美国在中亚的军事存在都面临严重挑战，美国在中亚有被边缘化的危险。
正是在这样的形势下，美国内部就中亚政策展开了激烈辩论。一种意见认为，安集延等地发生的事件不是和平示威，而是组织良好的、有计划的政治、军事行动。美国应该继续和中亚国家保持反恐伙伴关系，帮助它们稳定局势，以保住美国在中亚的基地。而另一种意见认为，安集延等事件虽然有少数极端分子参与，但是总体上还是民主示威游行。乌兹别克斯坦政府强力镇压是“暴行”，美国应尽快和乌脱离关系。对于吉尔吉斯斯坦剧变，一种意见认为那根本不是“颜色革命”，而是一种经济、政治权益的再分配。但另一种意见认为那是民主革命的一个阶段，美国应继续支持其向前推进。《纽约时报》一针见血地指出：中亚的新形势“正迫使布什当局重新评估其在民主化和反恐这两个政策目标之间艰难的走钢丝政策”。
尽管美国开始调整其中亚政策，但美国在中亚的长远战略目标并没改变，即保持美国在中亚的军事、政治存在；推进中亚的民主化；打击中亚的恐怖主义和极端主义；确保中亚能源开发的透明度；严堵大规模杀伤性武器扩散。美国的政策变化只是将实现上述目标的先后次序和轻重缓急做了一些调整而已。
因此，如何将在中亚的近期政策调整与长远战略目标有机结合，维护和拓展美国在中亚、乃至南亚的利益，还要使美国在中亚的行动策应“大中东计划”，这是美国中亚战略必须考虑的问题，需要一个宏观、系统的战略构想，“大中亚计划”就此应运而生。“大中亚计划”具有深刻的历史根源和复杂的现实背景。一方面，“大中亚计划”是中亚在美国全球战略中地位不断上升和强化的必然产物；另一方面，它也是伊拉克战争和“颜色革命”后中亚形势演变使美国面临严峻挑战导致美国中亚政策调整的结果。
二、美国“大中亚计划”的形成
2005年3月，美国约翰·霍普金斯大学中亚高加索研究所所长弗雷德里克· 斯塔尔（Frederick Starr）教授在一份题为《阿富汗及其邻国的“大中亚伙伴计划” 》的报告中，把阿富汗与中亚五国作为一个整体称为“大中亚”，并就此提出了“大中亚计划”。2005年夏，斯塔尔又在美国《外交》杂志上发表文章，进一步阐述了他的观点。斯塔尔认为，9·11事件后美国的中亚战略都是以阿富汗战争为中心，并未明确提出美国在中亚的长远利益及机制安排，因此美国在中亚的长期军事存在缺乏合法性。如果其它国家认为美国在这一地区的存在只限于对付9·11危机所造成的问题，那么它们将积极地填补中亚这一真空。他指出，美国国防部和国务院的机构设置无视“大中亚”国家具有许多共同的利益，没有意识到一个以阿富汗为中心的“大中亚”正在出现。而且，美国对中亚地区缺乏区域性战略，缺乏系统的区域范围的协调，妨碍这一地区的国家从美国现有的项目中充分获益，导致中亚国家领导人更倾向于在主要大国之间搞平衡外交。因此，斯塔尔提出，美国唯一的办法就是把阿富汗放在中亚地区的整体背景下加以对待，从国际和地区层面而不是国家层面制定对阿富汗的新战略。斯塔尔提出，美国必须在机构设置和政策制订上，把中亚和阿富汗作为一个整体加以考虑，建立一个永久的“大中亚合作和发展伙伴计划”，来计划、协调和整合美国在中亚的双边、多边和地区性的安全、政治、经济、社会发展等领域的项目。通过这种参与机制，至少把六个具有重要共同利益的国家视为一个整体，一个新的地区。
斯塔尔强调，为推行大中亚计划，必须建立有效的部长级和总统级定期会晤协商机制，要建立一个“大中亚伙伴计划”局或办公室，每个成员国至少应该任命一个高级代表进驻这个“大中亚伙伴计划”办公室。美国国务院、国防部、国土安全部、商务部等部门应进行协调来统辖包括阿富汗和中亚地区在内的地区事务，加大总统特使在大中亚地区的活动力度，在喀布尔派驻资深执法和反毒品协调员等。他还提出，美国应该欢迎其它与中亚地区有密切联系和利益的国家和组织成为“大中亚伙伴计划”的成员国或观察员国。美国应该与中俄进行沟通说明这一计划，同时注重这一计划与中俄的共同利益。斯塔尔认为，对大中亚伙伴计划的特别挑战主要来自乌兹别克斯坦、巴基斯坦和伊朗。
斯塔尔的构想很快就对美国官方产生了影响。
这表明“大中亚计划”已经从学者之见上升为美国中亚战略的重要内容。需要指出的是，学者多是从历史学、国际关系学、经济学、地缘政治学等角度进行分析和提出建议，而官方则需要更多地从实际操作和可行性方面考虑。所以两者之间有所区别，不要简单地将其混为一谈。
三．美国“大中亚计划”的主要内容
虽然美国迄今并没有发表有关“大中亚计划”的官方政策文件，但从以斯塔尔为核心的一些学者的相关著述和美国官方的有关报告、讲话及机构调整中，可以大致勾勒出“大中亚计划”的主要内容。
1、推动中亚和南亚的区域一体化。通过合作帮助中亚五国相互降低贸易壁垒，克服中亚自由贸易的障碍，促进中亚经济“一体化”；推动中亚五国与其邻近地区的融合，加强中亚同全球经济和国际机构的联系，实现中亚与国际准则、规范和惯例的接轨，从而进一步融入世界贸易体系；并以阿富汗为轴心向周边辐射，将中亚和南亚纳入同一个区域经济体。
2、促进能源合作。建设从里海到巴基斯坦沿海港口的油气管道，打通中亚国家与南亚国家之间的能源命脉；寻求哈萨克斯坦政府对跨里海石油管道的支持，以连接巴库－第比利斯－杰伊汗石油管道与哈萨克斯坦境内的油田；减少中亚能源输出对俄罗斯的依赖，使中亚能源市场重心向南转移；防止俄罗斯和伊朗对需要油气的南亚国家进行“能源讹诈”。
3、加大经济援助力度。美国改变了以往的政府直接援助，转向以项目援助为主的援助方式，通过双边和多边合作机制，依托国际和地区性金融组织，扩大在交通、电力、能源、海关等基础项目上的投资规模，改善中亚和南亚的国家的基础设施。美国政府则在其中牵线搭桥、构筑信息交流与项目合作的平台，以吸引投资和援助，具体项目主要由美国和西方国家的私人公司承担。
4、调整与中亚国家关系。对中亚国家由打压转向拉拢，由策划颜色革命转而支持渐进改革，由强调“民主化”改而支持“合法性”；提升哈萨克斯坦在美国中亚战略中的地位，追加对哈萨克斯坦的经济投资和财政支持，目前投入哈油气开发和管道建设已超过10亿美元， 并全力支持哈萨克斯坦加入WTO； 设法改善与乌兹别克斯坦的关系，对吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦继续进行经济援助和军事援助,及早将这些国家纳入北约和欧盟的框架。
关于美国的“大中亚计划”，有几点需要特别注意：首先，它改变了以往追求民主化和单边主义政策思路，立足多边合作，强调利用经济文化手段为政治目的服务。计划主要以阿富汗为战略枢纽，把中亚的哈萨克斯坦和南亚的印度与巴基斯坦作为重点，将推动南亚和中亚的区域整合作为主要切入点，加强中亚和南亚在交通、能源和经贸领域的合作。其次，它注重发挥美国软实力的作用。计划特别强调利用经济文化手段为政治目的服务，提出了一系列加强对南亚和中亚的文化教育投入的具体计划和措施。第三，它又特别重视中亚内部和南亚内部的合作。计划强调哈萨克斯坦是中亚经济发展的“发动机”，注重发挥哈萨克斯坦的“领头羊”作用以推动中亚五国的合作。在南亚，美国同时与印度、巴基斯坦发展战略关系，并力促印巴之间进行合作。第四，它根据中亚、南亚国家的需要，采取有针对性的措施。在中亚，美国的政策重点是加强对基础设施建设的投入，推动中亚向南亚输出石油、天然气和电力，将中亚融入更宽广的国际社会。在南亚，主要是维持并提升美国与印度的战略关系，如加强美印民用核技术合作等。同时，也在其它南亚国家实施一些扶贫帮困、促进发展的项目。第五，它具有牵制俄罗斯和中国、弱化上海合作组织的意图。计划极力推动中亚与南亚的整合，主要目的就是使中亚进一步开放并融入国际社会，彻底结束俄罗斯在中亚的传统支配作用，也遏制中国在中亚和南亚的影响迅速上升的势头。它抓住上海合作组织经济合作滞后这一软肋，以经济为主要抓手，对中亚、南亚国家具有巨大的吸引力，可能使上合组织在该地区经济合作方面边缘化。
四、美国“大中亚计划”的发展前景
就目前情况看，美国隆重推出的“大中东计划”已基本失败，而尚处于摸索、探路状态的美国“大中亚计划” 也面临着一系列问题和困难，其发展前景十分模糊，存在许多不确定性。
首先，美国“大中亚计划”本身的可行性和合法性存在问题。美国与中亚的关系不仅仅是经济方面的，它更多地受到中亚地区政治、安全和外部因素的影响。“大中亚计划”试图以经济援助为主要手段，推进中亚与南亚的整合，这本身就存在一定的理想主义色彩。美国最关心的是确保获得中亚的能源，对中亚国家本身的经济转轨和结构性问题关注不够，这是“大中亚计划”的重大缺陷。鲍彻就承认，“土库曼斯坦和乌兹别克斯坦的专制政权可能会进一步挑战美国整合南亚和中亚的努力” 同时，美国的战略考虑是以美国的国家利益为中心的，这本身就大大削弱了美国实施“大中亚计划”的合法性。
其次，中亚和南亚的现实使美国“大中亚计划”的实施面临重重障碍。“大中亚计划” 整合中亚和南亚的关键是阿富汗，而在中亚实施的重点是哈萨克斯坦，“大中亚计划”能否取得成功，取决于美国能否将哈萨克斯坦纳入其中亚战略的轨道，并使阿富汗进入稳定、发展、繁荣的轨道。而这两点近期均难以实现。在阿富汗，塔里班和基地组织正在卷土重来，展开新的攻势，不仅控制了巴基斯坦、阿富汗边境的大片山区，而且还在阿富汗境内发动了数千人以上规模的攻击行动，并在喀布尔、坎大哈等大城市制造了一系列爆炸事件。在这样严峻的形势下，阿富汗怎么可能发挥“整合”中亚和南亚的作用呢？同时，在所谓“大中亚”问题上，哈萨克斯坦与美国的态度明显不一样。哈外长托卡耶夫明确表示，哈萨克斯坦作为中亚的地区性大国，愿意为阿富汗的重建和“大中亚”合作格局的形成贡献自己的力量，也支持中亚与南亚地区在经济和其他领域开展合作，但这种合作并不意味着牺牲与上海合作组织的关系。同时，哈萨克斯坦学者和官员普遍表示，哈萨克斯坦不希望中亚地区形成一个由美国主导的格局。正因为此，哈萨克斯坦至今没有同意美国在哈建立军事基地的要求。目前，哈萨克斯坦与中、俄的战略合作关系正在迅速发展，哈积极推动上海合作组织框架内的反恐合作与能源合作，中哈油气管道的开通使哈萨克斯坦的石油源源流向东方。这一切均表明，美国要将哈萨克斯坦完全纳入其战略轨道并非易事。从南亚看，巴基斯坦和印度也不会以牺牲它们与中俄的友好关系为代价去参与“大中亚计划”。
再次，“大中亚计划”面临与“大中东计划”相似的问题，难以解决中亚南亚的历史恩怨、宗教冲突、民族矛盾、领土纠纷等深层次问题。中亚和南亚各国间关系盘根错节、错综复杂。哈萨克斯坦与乌兹别克斯坦矛盾重重、印度与巴基斯坦积怨难消，巴基斯坦与阿富汗边界地区的问题积重难返，美国很难把这些国家“整合”到一起。同时，美国把自己的一套设想强加给中亚和南亚国家，这种生搬硬套和强加于人的做法必然引起这些国家和人民的不满。更何况，“大中亚计划” 也不能有效地解决中亚和南亚地区面临的政治改革、经济发展、打击腐败、遏制犯罪、改善民生等一系列深层次问题。
第四，美国国内对“大中亚计划”的反对。目前，美国官方和学术界对“大中亚计划”都存在相当的分歧。美国负责中亚南亚事务的助理国务卿帮办费根勃姆就认为，美国中亚政策的导向应该是反对搞大国游戏和制定大国战略，突出中亚地区的主体和中心是中亚国家本身，要帮助这些国家确立自己的政策和战略。他明确表示，“大中亚计划”只是一些美
第五，外部因素和国际局势也使“大中亚计划”的实施困难重重。俄罗斯、中国、欧洲、日本和伊斯兰世界在中亚都有相当大的影响力。俄罗斯在中亚具有传统的影响力，不会坐视美国在中亚的行动。俄罗斯正采取有力措施以维护其在中亚战略利益。伊朗与中亚和南亚各国积极发展关系，特别是能源合作，成为美国难以逾越的障碍。中国、欧洲、日本也会对美国掌控中亚的野心进行牵制。因此，即使美国在中亚部分实现了它的战略计划，也只能形成一种牵制中、俄与上海合作组织的松散机制。“大中亚计划”根本不可能发展成类似上海合作组织的区域组织，更不可能由此建立中亚的“北约”。
