美国重启在尼日尔两个军事基地的无人机和载人飞机任务。
9月14日，根据与尼日尔军方领导人达成的协议，美国重启了在尼两个军事基地的无人机和载人飞机任务。这标志着拜登政府面对尼日尔政变采取的外交接触策略取得了初步进展。
自7月26日尼日尔发生政变起，围绕恢复宪法秩序等问题，尼日尔军方与法、美、西非国家经济共同体（简称“西共体”）及其他相关国家进行了激烈交锋，但谈判取得的成果极为有限。耐人寻味的是，就在外部围绕尼日尔政变一片打杀声之际，美方却明确采取了外交接触策略。这一策略客观上为美方赢得了一定的回旋空间，但内外种种因素又决定了它的过渡性质，美方终究需要做出新的选择。
美方缘何采取外交接触策略
面对尼日尔政变，与决意要进行军事干涉的法国相比，拜登政府很快确立了要与尼军政府进行外交接触的策略。之所以如此，笔者认为主要是出于以下几方面的原因：
首先，通过外交接触间接实现对法外交切割，有利于塑造自身的良好形象。
面对萨赫勒地区政变、暴恐袭击频频上演的现实，法国一直以强硬姿态进行军事干涉，但取得的效果却往往适得其反。在相继被中非共和国、马里和布基纳法索等国驱逐之后，尼日尔又成为另一个明确不欢迎法军驻扎的国家，加上极不光彩的殖民统治历史，法国在萨赫勒地区的影响力和存在感明显已大不如前。面对这一态势，如果选择站在法国一边，势必为其所累。外交接触策略的出台表明，拜登政府不愿将自身与在本地区已经声名狼藉的法国形象捆绑在一起，不愿为法国力主的军事干涉背书，更不愿以实际行动为法国火中取栗。
另一方面，外交接触策略旨在通过外交渠道，以和平手段解决问题，与喊打喊杀的法国、部分西共体国家的态度形成鲜明对比，这有利于提升美国在本地区的形象，争取其他非洲国家领导人的支持，最终促进美国在萨赫勒地区、西非乃至整个非洲地区的战略布局。
其次，美国采取这一策略是吸取正反两方面教训的结果。
美国在非洲尤其是萨赫勒地区已不是第一次面对区域内国家政变问题。依照过去几年应对马里、乍得、苏丹、几内亚以及布基纳法索的做法，即便表面上切断了对政变国家的军事援助，美国仍可以通过人道主义援助等方式来保证与相关军政府的联系渠道，从而确保能够发挥一定的影响力。同时，美国更有应对政变国家的成功经验。典型例子莫过于前任奥巴马政府应对2013年的埃及政变——当时采取回避将事件称为“政变”的做法，为两年后的政策变化预留了调整空间。
当前拜登政府应对尼日尔政变的做法如出一辙——至今仍拒绝将发生在尼日尔国内的政权更替称为“政变”，仅是象征性地中断了对尼军事人员的训练资金、对在尼军事人员进行微调等。其深层考虑是希望随着形势进展，军政府会交权于民选政府，而军政府交权之前这一段时间被称之为“窗口期”。外交接触策略旨在有效利用这一“窗口期”为自身赢得政策变化空间。反之，如果切断与军政府的联系渠道，甚至进行军事干涉，其后果将难以预料。按照尼日尔军政府的强硬表态和其国内同仇敌忾的反法情绪来看，外部进行军事干涉的胜算把握并不大。如果操作不当，再次上演“黑鹰坠落”的情节也并非不可能。
第三，维护既得战略利益的现实需求。
美方先前投入的大量财力、物力已将在尼日尔的201军事基地打造成为非洲地区唯一一个飞行无人机的专用设施，能够为反恐提供至关重要的情报、侦察、监视和打击能力，是美在萨赫勒、西非地区打击博科圣地、“伊斯兰国”等恐怖组织的关键资产。同时，绝佳的地理位置也使尼日尔在影响萨赫勒地区、西非地区局势方面无可替代。依靠在尼部署的军事力量，美方可以有效影响周边国家的事态发展，使其朝着有利于自身利益的方向发展。
正因为如此，面对尼日尔民众欢迎瓦格纳集团介入国内事务的呼声，美方格外警惕。无论是美副国务卿纽兰突访尼日尔还是国务卿布林肯后来针对尼国内局势的多次喊话，要么提示与瓦格纳集团合作的巨大风险，要么抹黑瓦格纳集团的形象，坚决反对瓦格纳集团势力渗透和介入已成为美方实施外交接触策略过程中的“政治正确”。因此，既存的关键反恐资产、绝佳的地理位置以及防范对手介入决定了美方很难轻易放弃尼日尔。
外交接触策略的局限及其影响
客观地讲，外交接触策略确实为拜登政府打开了活动空间。与西共体成员国围绕是否对尼进行军事干预而陷入严重分裂、法尼两国针对是否撤出法国军事力量而强硬对抗相比，美方的立场显得相对超脱，与尼军政府的沟通虽然并不顺畅，但终究是保住了在尼的既得利益，这一策略算是成功的。
然而，这一策略又因为内外种种因素的制约，无法成为美国长期坚持的选项，因而呈现出很强的过渡色彩。
首先，维护现实利益与促进长远目标之间的矛盾。
对美方来讲，只要找到与军政府有效交往的渠道，维护在尼日尔的既得战略利益和防止瓦格纳集团势力介入这两个目标的实现可谓近在眼前。从公开信息看，在8月8日纽兰访问尼日尔铩羽而归后，美方应该是经历了一番摸索，最后终于找到了能够与军政府有效交往的渠道。这才有了9月中旬的军事活动重启之举。
当然，这并非美方心甘情愿。依照2022年12月第二届美-非峰会的目标来看，其与非洲国家交往的一个重要目标就是“追求对民主和人权的承诺”。而在现实中，所谓“对民主和人权的承诺”往往成为美方干涉对方国家内部事务的借口。而通过政变上台的军人政府往往被视为民主和人权的破坏者，经常成为美方大肆鞭挞的对象。由此看来，与军政府做一时的交易是可以的，但长此下去，尤其是当军政府试图长期执政或者执政不力时，美方是否还愿意继续坚持外交接触策略是令人存疑的。
其次，形势发展与策略设计者掌控能力之间的矛盾。
外交接触策略实施的一个重要前提是，在可以预期的将来，军政府会主动或被动地将权力交付于民选政府。如果形势像2013年埃及政变那样发展，结局自然是皆大欢喜。然而一旦形势有变的话，例如军人政府拒不交权或者因为内部问题外溢致使地区局势发生动荡甚至走向失控，这都会使外交接触策略的合理性、有效性大打折扣。届时，美方奉行外交接触策略的信心、是否具有掌控形势为其所用的能力都是需要重新斟酌的。
换言之，外交接触策略实际上带有强烈的“试试看、等等看”的意味，是实施者针对特定时空内交往对象的特别之举，它需要实施者时时关注形势发展，对实施者的形势掌控能力有很高的要求。如果实施者的掌控能力跟不上，外交接触策略实施起来必将事倍功半。而从现实看，当前尼日尔国内外形势发展并不令人乐观。尼日尔、马里、布基纳法索这三个政变国家在9月16日竟然提出要成立“萨赫勒国家联盟”，围绕是否对尼进行军事干预问题，西共体成员国之间出现了拉帮结伙搞对抗的苗头。如果因此导致地区形势陷入动荡，甚至影响到美方的反恐利益，届时美方势必需要对外交接触策略做出新的修正和取舍。
（崔荣伟，上海社会科学院国际问题研究所助理研究员）
