本文来源自南方Plus，2020年7月26日
原标题：欧盟“最花钱计划”闯关仍有悬念
严骁骁，上海社会科学院国际问题研究所助理研究员
从未有过的奇特一幕在欧盟上演：27国领导人相互轻击手肘代替握手或贴面礼；与会人员戴着口罩，稀疏地在宽敞的大厅中就座；往日人数众多的代表团被裁减得只剩下少数几名必要成员。
然而，随着峰会进行，外交礼仪淡了，口罩也被摘下，各方吵得面红耳赤、互不相让，现场“火药味”渐浓——法国总统马克龙和荷兰首相马克·吕特、奥地利总理塞巴斯蒂安·库尔兹发生严重争执，三方领导人甚至要退出峰会。马克龙在现场猛拍桌子，攻击奥地利总理库尔兹，并指责荷兰首相吕特不负责任，德国总理默克尔一度离场返回下榻酒店。
7月21日，默克尔与马克龙在欧盟总部出席记者会后离开。新华社发
此次峰会自7月17日在比利时开幕以来不断延期，最终历时5天，成为2000年7月欧盟领导人在法国尼斯就欧盟扩大问题举行5天峰会以来，持续时间最长的一次峰会。虽然欧盟成员国最终就1.8万亿欧元的一揽子支出计划达成一致，但从多方透露的信息看，各国之间就援助款项的承担问题争吵不休。
此次欧盟峰会为什么开成了20年来最长的“马拉松峰会”？最终达成的欧洲版“马歇尔计划”为何中途经历“难产”？方案接下来又能否如愿帮助受疫情影响的欧洲国家走出困境？
“节俭五国”不愿买单
当地时间21日，欧盟通过这项欧洲经济复苏计划，包括总额1.074万亿欧元的欧盟长期预算和7500亿欧元的恢复基金。据统计，这是欧盟有史以来规模最大的财政支出计划。
从2021年起欧盟为期7年的长期预算被寄予厚望，重点是加强欧盟的战略性创新研发“现代政策”，包括5G、人工智能、清洁能源数字经济和气候改善型经济等。
不过与往年一样，该计划遭遇了来自欧盟各成员国之间的讨价还价。今年4月召开的欧盟特别峰会上，该计划就因各国领导人各执己见、僵持不下无果而终。
由于欧洲联盟成员国领导人围绕设立“恢复基金”事宜分歧巨大，欧盟峰会在原定两天会期内未能就此达成一致，会期延长。新华社发
本次峰会延续了4月份以来的争吵。以意大利为代表的南欧国家背负着庞大的社会福利开支，本国出口能力又不足，公共财政呈现高赤字率，要求提高预算。但荷兰、奥地利、丹麦、瑞典和芬兰组成的“节俭五国”作为主要出资国，显示出越来越不愿帮助其他成员国的态度。美联社指出，荷兰首相吕特通过该计划后，荷兰政坛内充斥着批评之声，反对党议员指责这是浪费数十亿欧元的“疯狂之举”。
这份长期预算经过一波三折最终获得通过，但其中卫生、移民、对外援助、创新领域等项目的投资遭削减，预算总额也有减少。
7月21日，荷兰首相吕特（左二）与欧洲理事会主席米歇尔（右二）击肘致意。新华社发
会议中，恢复基金成为各国争论的新焦点。这项由德国、法国于今年5月发起倡议、欧洲委员会努力推进的方案，旨在向受疫情影响严重的欧盟国家发放无偿赠款和有偿贷款。根据设想，这笔资金将作为债务由27国共同偿还。
然而，现实却是德法两国的想法过于乐观。“节俭五国”反对该基金中过高的无偿赠款比例，希望压缩恢复基金的规模。他们强调，欧洲理事会提出以共同债务的方式提供救援，等于让欧盟27国都背上了沉重的财务包袱。在“节俭五国”的坚持下，恢复基金中的无偿赠款从5000亿欧元削减至3900亿欧元，贷款额度从2500亿欧元增长至3600亿欧元。
折中方案或被“踩刹车”
中国国际问题研究院欧洲所学者许钊颖分析，此次峰会中共出现了三对矛盾：
一是“节俭五国”与德法为首的“欧洲团结派”的矛盾。作为“净出资国”的德法两国力图在斡旋中实现团结欧洲，尤其作为新的欧盟轮值主席国，德国的目标是在疫情发生后带领欧盟实现经济复苏。中国社会科学院欧洲研究所副所长田德文指出，作为欧洲一体化的“火车头”和最大受益者，德国维护欧洲一体化符合其国家利益。然而，从“节俭五国”立场出发，无偿赠款不仅极大地损害本国利益，也容易引起民众的反对。北方国家越来越不愿意为“重债穷国”买单，这对欧盟的一体化造成了威胁。
二是“节俭五国”和东欧国家的矛盾。《卫报》评论称，东欧国家匈牙利和波兰是此次经济复苏计划中最大的受益者。荷兰曾提出把恢复基金中的拨款条件与受援助国家的政府治理和法制状况挂钩，这引发了匈牙利和波兰的强烈不满。两国近年来正遭到欧盟调查，在此次峰会上也成功阻止了荷兰等国将恢复基金与政治议题挂钩的尝试。
三是欧洲理事会、欧盟委员会和欧洲议会间的矛盾。尽管各成员国暂时达成协议，但尚未最后一锤定音。更重要的是，这并非一项自动生效的协议，而且显然不会很快生效，未来仍有很多变数和悬念。在生效前至少还需经过数个关键步骤。田德文指出，欧洲议会将是该计划要遭遇的第一道坎，各成员国议会也可能反对该计划。
事实上，欧洲议会很可能给该协议“踩刹车”，因为一揽子救援计划在数量和分配模式等方面都没能使其满意。欧洲议会主席萨索利对这份与会各方“各退一步”的方案表达了不满。他明确表示，在达成的协议中削减了长期预算原计划用于气候变化、研究计划和学生交换计划的资金，欧洲议会将不会通过这份预算。
复苏不同步双向撕裂欧盟
欧盟近年来呈现出“双速”经济发展的态势。疫情发生后，欧盟各国受影响的时间和严重程度各不相同，经济复苏的速度也因此存在明显差别。欧洲央行副行长德金多斯近日指出，在疫情后时期，最令人担忧的是复苏不同步似乎已经开始显现，必须对此保持关注。
从此次峰会来看，“双速”复苏正在从南北、东西方向进一步撕裂欧盟。“财政状况较好、债务负担低的国家是援助计划的出资国，希望财政紧缩；赤字较高的国家是受援助国家，希望债务共担。这就形成了债权国和债务国之间的矛盾，与欧债危机相似。”许钊颖解释。
欧洲委员会公布的最新报告预估今年欧元区国家的经济将下降8.7%，整个欧盟将萎缩8.3%。7月16日，欧洲央行决定维持欧元区三大关键利率水平不变。许钊颖指出，欧元区货币政策已经基本达到极限，唯一能够缓解地区衰退的是财政政策。
然而，欧盟在货币政策和财政政策上的结构性矛盾阻碍了改革的进行。
欧盟27国有19国位于欧元区内，货币政策由欧洲央行决定。欧盟国家的财政政策则由各国财政部决定。“欧盟货币政策与财政政策是分离的，欧洲央行也不是欧盟的机构。‘印钱’和‘花钱’的是两拨人。”田德文说。
在为商定疫情后经济复苏而召开的欧盟峰会进入第五天之际，与会欧盟成员国领导人21日就7500亿欧元规模的“恢复基金”达成一致。新华社发
上海社会科学院国际问题研究所学者严骁骁也指出，此次复苏计划中各国争论不休，正是欧盟缺乏财政权的体现。目前，欧盟的财政预算仍然属于“政府间模式”，是在各国之间的磋商和妥协之中达成的，欧盟本身并没有制定的权力。
欧盟“合唱团”的杂音越来越多，虽然此次欧盟峰会在最后一刻达成了妥协，但欧盟内部的矛盾分歧并没有解决。欧洲理事会主席米歇指出，欧盟内部矛盾增多，将是一种自我弱化和矮化。
