近期，欧盟扩员议程有驶入快车道之势。例如，黑山、阿尔巴尼亚等西巴尔干国家入盟提速，摩尔多瓦和乌克兰启动首阶段入盟谈判，冰岛将举行全民公投以决定是否重启加入欧盟的谈判。将在10月召开的欧洲理事会会议计划就出现新动力的扩员进程举行战略讨论。与前七次扩员不同的是，本轮扩员与欧盟机制改革深刻绑定。欧盟表示，扩员必须与欧盟内部改革同步进行，以保证扩大后欧盟的有效运作。
2026年6月5日，欧盟—西巴尔干峰会在黑山蒂瓦特举行，欧盟委员会主席冯德莱恩表示，黑山有望在2028年正式成为欧盟第28个成员国。
地缘政治意味强烈
在乌克兰危机的背景下，此次扩员带有强烈的地缘政治意味。欧盟认为，其东部、东南部邻近地区如果长期处于欧盟控制之外，容易成为地缘政治的灰色地带，埋下地区安全危机的种子，因此把扩员政策视为实现欧洲共同安全与繁荣的“关键地缘政治工具”。
一是对冲俄罗斯的军事压力。欧盟希望通过扩员政策和共同外交与安全政策、共同安全与防务政策相互强化，成为周边地区的安全提供者。比如，由于摩尔多瓦的德涅斯特河沿岸地区冲突迟迟未能解决，俄罗斯在该地区长期驻军。欧盟认为，该国实际上处于一个安全高度脆弱的状态，通过吸收摩尔多瓦加入欧盟可以改变这一状况。欧盟虽然不能直接向目标国家提供军事保护，但可以通过扩员程序使相关国家嵌入欧盟的共同外交与安全制度，从而增强欧盟周边的安全韧性。
二是对冲俄罗斯的社会影响力，尤其是在西巴尔干地区的影响力。以塞尔维亚为例，欧盟认为，塞尔维亚社会存在明显的亲俄倾向，而对欧盟的认同相对较弱。通过推进塞尔维亚入盟，欧盟能够压缩俄罗斯施加影响的空间。即便相关国家没有立刻加入欧盟，扩员政策本身具有的战略吸附功能，也能让候选国、潜在候选国参与欧盟的规则、市场与政策协调。
扩员需经历五步
欧盟扩员程序大致分为五个步骤。第一步为前入盟阶段。1993年欧洲理事会通过了吸收新成员国的“哥本哈根标准”，该标准不涉及技术性内容，是一个政治文件，规定了加入欧盟的政治、经济以及法律标准，即成员国除了要建立体现欧盟价值观的政治制度之外，还必须要有与之匹配的市场经济制度以及法律制度，全面接纳、遵守、执行欧盟法规。原则上任何一个接受“哥本哈根标准”的欧洲国家，都可以向欧盟提交入盟申请。
第二步为候选国资格认定。收到入盟申请后，欧盟委员会评估申请国是否符合“哥本哈根标准”，对是否授予候选国身份、是否附加改革条件、是否开启谈判出具意见书。如果意见书的评估正面，成员国一致同意后，申请国将会被授予入盟候选国身份。
第三步为入盟谈判准备。在获得候选国身份后，目标国家还要达到谈判开启的初步前提条件，主要为意见书中建议的内容，包括政治、司法与行政改革，少数民族权益保护，媒体自由等。欧委会对改革情况出具评估报告，向欧盟理事会建议是否开启入盟谈判，获得成员国一致同意后，欧盟与候选国将开启第一次政府间谈判，确定启动谈判程序。
第四步为入盟谈判。欧委会起草谈判框架，内容围绕候选国如何接纳、执行欧盟法律体系展开。入盟谈判根据政策领域通常划分为35个章节，归为六大主题集群，包括基本要素，内部市场，竞争力与包容性增长，绿色议程与可持续互联互通，资源、农业与凝聚力政策，对外关系。在谈判过程中，成员国通过欧盟理事会形成共同立场，轮值主席国代表欧盟发言，欧委会则承担法律筛查、进展评估和谈判建议等职能，通过定期报告向欧洲理事会和欧洲议会通报进程。每一章谈判达到完成基准后即关闭。整个谈判过程只有在所有章节都关闭之后才视为最终完结。但根据修订后的扩员方法，在法治领域（第23章和第24章）的改革达标之前，其他所有领域的谈判都不能宣告结束。
最后一步为加入欧盟。所有章节完成之后，欧委会出具意见书、制定入盟条约，详细规定该国成为正式成员的条件、正式加入日期。条约需获得欧盟理事会和欧洲议会支持，由候选国和所有成员国签署，并经候选国和各成员国按照本国宪法程序批准后方可生效。
目前，黑山、阿尔巴尼亚、乌克兰、摩尔多瓦处于不同程度的实质性谈判阶段，土耳其、塞尔维亚、北马其顿、波黑、格鲁吉亚、科索沃的进度则相对迟缓。
如何平衡欧盟扩大与深化
针对本轮扩员，欧盟设计的整体思路是，通过渐进式的融入办法，让目标国家在入盟的不同阶段逐步进入欧盟的部分政策领域、参与项目活动，在享受成为成员国的部分权益的同时，承担相应的必要义务。并且，整个过程都基于目标国家的实际表现，过程是可逆转的。与此同时，为了避免成员国增多造成决策陷入瘫痪的困境，欧盟考虑对不同投票机制（有效多数与一致同意）的适用范围进行相应改革，以此来保证欧盟扩大与深化两者之间的平衡——既要保证改革不会对吸收新成员造成阻滞，又要确保容纳新成员国后欧盟的有效运作。
一方面，为了保证成员国扩大后的决策效率，在共同外交与安全政策、税收等部分领域，欧委会建议可以通过启动“桥梁条款”，把某些原本需要通过一致同意原则来决策的事项转为有效多数表决制，或者把某些特别立法程序转为普通立法程序。不过，“桥梁条款”本身并非自动适用，其启动仍需要成员国的高度政治共识，且不适用于军事或防务含义的决定。具体而言，扩大有效多数表决制度将在以下几个政策领域明显加快欧盟的决策效率。一是欧盟共同外交与安全政策机制下的非军事事务，比如共同立场声明、制裁、危机管理等。以对俄政策为例，如果通过“桥梁条款”转为有效多数表决后，单个成员国否决对俄制裁计划将不再能够阻碍欧盟的制裁计划通过。二是扩员的技术性谈判。在扩员谈判过程中，如果采取有效多数表决制度，与目标国家存在争端的成员国就无法通过其个别的反对来阻碍谈判进程。三是欧盟的财政规划。“桥梁条款”可被讨论用于多年财政框架等特定事项，个别成员国就无法通过反对欧盟预算来“绑架”欧盟扩大议题。
另一方面，为了保证小国以及诸如中东欧、波罗的海这些特定地区国家的主权，打消这些国家对有效多数表决使用范围扩大后其利益被核心欧洲国家压制的顾虑，欧委会同时建议使用“紧急刹车”条款作为备选。因此，即便有效多数表决被赋予在某些事项上使用，当成员国认为其有重大且明确理由反对时，表决机制将会暂停。具体来说，当个别成员国能够以具体的理由说明该事项影响到其重大国家利益时，欧盟理事会主席国与欧盟高级代表将代表欧盟与该国进行磋商，寻求在一个协商期限内，以修改文本、设置例外条款等方式来换取相关成员国的让步。如果协商失败，该事项将被再推至欧洲理事会进行最高政治层级的协调。
除决策机制外，欧盟以三层工具应对内部落差：入盟前通过第三期入盟前援助工具按改革绩效向候选国提供资金，促其与欧盟法律及单一市场对接。入盟后依靠凝聚力政策补贴落后地区，缩小人均收入与基础设施等差距；同时以《马斯特里赫特条约》趋同标准与《稳定与增长公约》约束成员国宏观财政，防止薄弱经济体拖累欧元稳定。这套工具以资金绑定改革、基金定向投入、规则兜底约束的方式，在扩员过程中维持新老成员国的协同发展。
三重复杂影响
本轮扩员是欧盟在乌克兰危机后进行的一次结合地缘政治竞争、安全秩序重构和内部治理重组的重大改革，总体而言，新一轮扩员对欧盟既是发展的战略机遇，也是制度的压力测试，其成败取决于欧盟能否在扩大成员国范围的同时，完成提高其战略自主能力的内部改革。一方面，扩员政策将变成欧盟维护欧洲安全秩序和周边稳定的战略工具；另一方面，欧盟通过扩员进行的相应机制改革，旨在提升行动能力的同时，还要维护成员国的重大主权，避免欧洲一体化的过度超国家化发展，助长欧洲内部的疑欧主义和反一体化情绪。
从政治影响上看，扩员无疑将会增强欧盟的地缘政治存在，但候选国在政治制度与法治水平上与欧盟的重大差距也加剧了欧盟内部治理的压力。如果入盟前改革不充分，这些国家本身的脆弱性可能会被带入欧盟，造成新的法治之争、价值观之争。从经济影响上看，扩员将扩大单一市场的覆盖范围与供应链空间，但也会放大成员国在共同农业政策、凝聚力政策和欧盟长期预算分配问题上的矛盾，尤其加剧净出资国与受益国之间的利益分配矛盾。从安全影响上看，扩员将压缩俄罗斯在东欧和东南欧的战略空间，推动欧盟从规范性力量向地缘政治力量的转型，同时也将把乌克兰、摩尔多瓦、西巴尔干地区不同类型的潜在安全风险带入欧盟内部，并进一步恶化欧俄关系，加剧双方在地区秩序上的战略竞争。
（作者为上海社科院国际问题研究所副研究员）
