本文转载自公众号《看世界杂志》
孟买有很多电影闻名于世。除了宝莱坞、世界建筑遗产，最为中国人所知的孟买标签，恐怕就是贫民窟（Slum）了。在中国人的印象里，贫民窟似乎是噩梦般的存在，肮脏、龌龊、丑陋，一贫如洗的人如同蝗虫般集聚在一起；由于缺乏教育、水、道路交通、公共卫生等基本公共服务，贫民窟只能维持简单的劳动力再生产。
实际的情况比上述认识要复杂许多。达拉维是孟买最大的贫民窟，也是名噪一时的电影《贫民窟的百万富翁》的拍摄背景。通过对达拉维的观察，我们可以管窥贫民窟这一非正式居住形态之于印度城市化的核心意义。
01
贫民窟的蔓延
据不完全统计，印度贫民窟人口已超1亿；孟买、加尔各答、德里等印度最大的4个城市中，贫民窟人口比例超42%。贫民窟无论总人口还是面积，还在持续扩张和蔓延。这就提出一个问题，即印度贫民窟如何产生又为何持续蔓延？
和其他发展中国家的贫民窟一样，孟买贫民窟的产生、蔓延，与城市土地所有制度和开发制度有关。印度实行土地私有制，但全国并没有统一的土地立法和规划，邦政府才拥有实际管控权和征税权。印度农村土地高度集中，25%的农村人口完全没有任何土地，有强烈的向城市流动的冲动。
城市土地产权情况更为复杂。目前，孟买大部分土地为政府所有，政府又可分为三部分——联邦政府、邦政府以及港口信托基金会。海军、天主教教会以及房地产开发商，掌握剩下的土地。
和中国不同，孟买房产既可和土地一起出售，也可分开出售。一些人拥有房产但不拥有房产占用的土地，土地属于租赁性质就需要交纳租金。当土地大量集中，且受地质地形约束时，孟买土地供需失衡、价格飞涨。土地价格飞涨，又必然导致房地产价格飞涨。
根据在线房地产调查公司（Global Property Guide）发布的调查报告，孟买是2017—2018年世界上第13个最昂贵城市，内城每平方米达到了10900美元；郊外类似于上海嘉定或松江，或者北京的通县，中产社区100平方米房屋价格大概在370万~400万元人民币，这个房价显然不输给包括北上广在内的任何一个一线城市。
孟买一个中产人士，月收入大约4万卢比（约合人民币4000元），如果不依靠家人支持，至少得数十年甚至上百年不吃不喝，才买得起中产社区的一套房子。这也就解释了为何孟买有着世界上最高的住房空置率——乘坐出租车，经常能看到整栋整栋大楼空置着——不是不想买，是确实买不起。
孟买贫民窟的形成，也和孟买的容积率控制以及租金控制法案（Rent Control Acts，RCAs）有着密切关联。
也许是受英国殖民时期法律传统和保护人文遗产的影响，孟买内城不允许建造过高的建筑，社区容积率不允许超过2。这意味着同样土地面积的房间套数供应，受到严重约束。
邦政府似乎对这个问题有所察觉，2018年出台“2034孟买发展规划蓝图”，准备将“发展用地”和“市区内住宅”的容积率提高到3，将郊区的住宅用地和商业用地的容积率上限，分别提高到2.5和5（原来分别为2和2.5）。
印度的租金控制法案则限制房东的权益，使得租金收益率极低，仅为2%~4%，是世界上最低的之一。房东一方面很难提高房客租金，另一方面很难驱逐拖欠房租的房客，导致房东最终支付大笔维修费和税金，甚至比租金收入还要多。租金管制严重影响了房屋市场的有效供给。
房地产市场畸形，导致人们难以通过正规渠道，获取有法律保障的住房。然而，这只是贫民窟产生的必要条件；如果没有大量的人口流入，那么贫民窟也不会存在，由此，印度城市化启动以及人口向孟买持续流动才是充分条件。
根据《世界城市化展望2018》的数据，2000年后印度城市化提速，2010年城市化率达到30.9%，2018年上升到34%，预测到2030年将达到40.1%。
印度城市化还存在向少数城市过于集中的情况。1990年，印度只有两座人口过千万的超大城市，而到2018年，已有5个人口逾千万的超大城市，到2030年这一数字将上升到7。预计到2050年，孟买将拥有人口4000万，超越东京成为世界最大城市。
人口过快流入，使得移民既没办法获取土地，也不能以可支付的价格获得住房，只能在政府无暇顾及的土地上私自搭建棚屋。贫民窟由此出现，且随着人口流入持续扩张。
02
非原罪，亦非浪漫
贫民窟往往意味着非正式性，但也并非想象的那样肮脏、粗鄙、丑陋，更非对城市美丽景观的刻意破坏。事实上，贫民窟在城市化进程中有着重大功能，它不仅为移民提供了宝贵的容身之所和过渡空间，更提供了经济来源，甚至生活的全部意义。
印度政府、邦政府都认为，贫民窟影响了孟买的全球城市形象。它们也数次通过了城市更新方案，并邀请国际地产资本进行整体性开发。有些区域更新也部分取得成功，居民拿到少量赔偿后，被重新安置到更远的地方。然而，开发商在与达拉维这一最重要的贫民窟居民的斗争中最终落败，过程和原因很复杂。
达拉维位于孟买的两片发达经济区域之间，临近国际机场，面积1.72平方公里，居住着100多万人口，是伦敦人口最稠密地区的10倍以上。
普通家庭租住一个房屋（大约10平方米，可容纳3~4人）只需400~600元人民币，可以说是正式住房成本的零头，支出占这里普通家庭总收入的1/3不到。也有金融、政府、房地产行业的中产人士居住在达拉维，不仅因为距离近、价格便宜，更因为他们是达拉维社会关系网络下的第二、第三代移民。
达拉维既是生活区域，也是生产区域。这里集聚着数千家年均利润达5万美元以上的微型企业，整体经济规模高达6亿~10亿美元，每年还有6%的增长，在为孟买贡献GDP的同时，更为达拉维居民提供了就业机会。
这些非正式经济并非像公认的那样与正式经济截然分开（dichotomy），相反高度整合，甚至成为全球产业链条上不可替代的一环。譬如纽扣、皮革制品的订购商，有的就来自古奇等奢侈品业。英国王储查尔斯也曾来达拉维贫民窟考察，还赞扬过达拉维的经济活力。
达拉维也并不是毫无政府提供的公共服务。这里人口密集，如果没有关键的公共服务，譬如电力、水、公共卫生，那么上述经济产出是不可能实现的。
事实上，政府出于选票、政绩等多种考虑，也确实在提供部分公共服务，譬如水供应（每天固定3小时）、非常基础的学校教育（每天3小时）、内部道路维修、公共卫生设施等等。达拉维居民也在内部不断自我更新，筹资购买现代电气设备，建设现代设施以改善居住条件。
道格·桑德斯在《落脚城市》中提出，贫民窟充满活力，是移民进入现代化和中产阶级的第一步。他还引用巴黎美丽城（BELLEVILLE）街区作为案例，来说明贫民窟的逐步进化过程。国内越来越多的人口学者认为，贫民窟是农村移民以低成本获得城市立足点的必要途径，值得肯定。
然而，贫民窟是否真的有那么大的积极成分？大多数居民是否可以脱离贫困陷阱？值得怀疑。
达拉维最大的问题是生活环境极其恶劣，尽管月租金低廉，但公共服务严重不足。每个厕所数百人使用，早高峰期只能排队，严重影响效率和心情；水资源每天定时限量供应，穷人需要买水喝，这也造成了私人水车的盛行，加重了穷人的生活负担；基础教育严重短缺，很多人不上学或者上不起学，难以通过系统化的教育来改变命运。
达拉维内部也有大量黑暗区域，不经过特别允许，不能进入。控制了土地和房屋的黑恶势力，也与政客勾结，控制了水电，使“达拉维”成为某些政客的稳定票仓。1992年之后，印度教徒和穆斯林的宗教矛盾逐渐加剧，两方就有意识地分开居住，穆斯林区域相对来说更为贫穷脏乱。
此外，贫民窟也并非外界所认为的那样，移民可任意进入，关系网络在其中发挥着关键作用。尽管印度宪法规定居民可在领土内自由迁徙与定居，然而到孟买的移民必须有居住地址获得警察机关登记，才能获得合法的长时间停留权利。
居住地址的获取，只有靠社会关系网络才能做到。哪怕在达拉维，也不会有无亲无故的人为你提供居住空间，更不会帮助你到警察机关登记。所以，贫民窟的人口流入，其实是“社会资本充分”的展现。
显然，不应过度美化达拉维这样的贫民窟，更不能有过于浪漫的想象。
03
超越二元对立
一些学者指出，贫民窟的形成和蔓延，已使孟买成为世界上最具矛盾性的城市经济体：富丽堂皇的商业中心、超级财富“对比”难以言表的贫困、肮脏、疾病，快速增长的全球经济活动“对比”强烈的社会空间不平等，迅猛扩张的建成区域“对比”几乎完全缺失的城市化治理机制……
然而，贫民窟的非正式经济和正式经济之间，通过供应链、外包、次级合同等形成有效整合，以及政府对贫民窟及时必要的公共服务供给，说明这种泾渭分明的二元对立观有着难以解释之处。由此，有必要从更广泛的视角来看待贫民窟的未来演变。
固然，贫民窟的产生源于特定的土地制度、城市开发制度和快速城市化融合的结果，但这里更需深度思考的是印度城市化的道路和模式。正是城市化的道路和模式，最终决定了贫民窟可能的治理路径。
历史上，城市化都是工业化拉动的。工业化推动大量人口从农村转移，当然也产生了污染、疾病、交通堵塞等城市病。然而，自1991年印度自由化改革后，印度的城市化已处于完全不同的世界经济体系。
作为曾经的殖民地，印度在从全球化获取资源时，自身发展也越来越受到全球化的“锁定”——产业结构日益高端化，带来的就业机会难以和工业化时期相匹敌。
全球化要求资源在全球范围内配置，城市无论功能还是格局都只能作出响应。一方面，城市化不再受到国内余粮率影响，孟买等核心城市容纳人口的能力大幅提升，谷物贸易突破了国内余粮率对城市化的限制；
另一方面，出于融入世界生产和贸易网络的需要，孟买积极发展金融、航运、商业服务、通信，建立了新的中央商务区（Bandra Kurla Complex），使服务业产值约占城市GDP的80%，这一比例甚至高于纽约、伦敦等经典的全球城市。
这样，城市化为孟买带来更多移民，同时也有更高比例的劳动力进入非正式行业。根据统计，孟买新增就业的90%在非正式部门；孟买总的非正式就业率占比超过60%。移民由此强化主流之外的生存策略，贫民窟自然成为最后的栖息之所。
正因为此，贫民窟也有了人道主义的内涵。这也解释了为何印度各级政府屡次采取了规划方法，试图塑造新的城市化格局，但仍没有从根本上缓解贫民窟在内部和对外部造成的问题。
2016年第三次联合国人居大会，确立了以城市权利和包容性为核心诉求的新城市议程。然而在实践该议程方面，以孟买为代表的印度城市，似乎仍没有找到一条合理的路径。
目前来看，需要增加对教育等关键公共服务的投入，提升政府领导力，并在整个大都市区域内部，全力发展能够大幅增加就业的制造业。这一切都绝非轻松，更要经过诸多考验。由此，贫民窟治理在孟买面向2050年打造世界第一大城的城市化之路上，依然充满难以预测的变数。
（作者为上海社科院国际问题研究所副研究员）
